Titolo edilizio irreperibile: vale per dimostrare lo stato legittimo?

Lo stato legittimo di un immobile non si dimostra sempre con un fascicolo edilizio completo e perfettamente ordinato. Nei fabbricati risalenti, soprattutto quando i titoli edilizi sono molto datati, può accadere che il Comune confermi l’esistenza del titolo originario, ma non riesca più a reperirne copia o elaborati grafici.

È proprio questo il nodo affrontato dal TAR Veneto, con la sentenza n. 1389/2026, relativa a un ordine di demolizione emesso nei confronti di alcune porzioni di un immobile residenziale. Il caso chiarisce come applicare l’art. 9-bis del d.P.R. 380/2001 quando il titolo edilizio storico non è materialmente disponibile, ma esistono documenti, fotografie e altri elementi idonei a ricostruire la consistenza storica dell’edificio.

L’amministrazione non può fondare la demolizione su presunzioni o su elementi documentali non decisivi, quando il privato abbia prodotto un quadro probatorio coerente a sostegno della preesistenza e della possibile legittimità delle opere.

Il caso

La vicenda riguarda un immobile acquistato dai ricorrenti nel 2022. A seguito di sopralluogo della polizia locale, il Comune avviava un procedimento sanzionatorio finalizzato alla rimessione in pristino e alla demolizione di alcune opere ritenute abusive. Le opere contestate riguardavano corpi di fabbrica retrostanti l’abitazione principale, una centrale termica, un elemento edilizio a due piani con locali di servizio e un’unità adibita a garage e magazzini. L’ordinanza di demolizione riguardava quattro parti dell’immobile.

In risposta all’avvio del procedimento, i proprietari avevano prodotto documentazione storica per dimostrare la legittimità della consistenza edilizia:

• certificato di abitabilità del 23 dicembre 1924;
• istanza di abitabilità del 25 novembre 1924;
• riferimento al titolo edilizio del 4 giugno 1924 rilasciato dalla Commissione edilizia;
• dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà;
• fotografie storiche raffiguranti alcune porzioni del fabbricato.

Il Comune confermava l’avvenuto rilascio del titolo edilizio del 1924, ma dichiarava di non averne reperito copia nei propri archivi. L’amministrazione valorizzava invece la planimetria catastale del maggio 1951, dalla quale riteneva emergessero ampliamenti rispetto alla consistenza iniziale, sia nell’edificio principale sia nei garage e nel magazzino, e concludeva per l’impossibilità di archiviare il procedimento sanzionatorio.

I ricorrenti contestavano l’ordinanza di demolizione sotto due profili principali:

• violazione dell’art. 31 del d.P.R. 380/2001 e il difetto di istruttoria: secondo i proprietari, il Comune non poteva ordinare la demolizione senza aver prima reperito il titolo edilizio originario e le relative planimetrie. In assenza di tali atti, mancava il presupposto per verificare se le opere contestate fossero realmente difformi da quanto autorizzato nel 1924;
• violazione o comunque falsa e/o errata applicazione dell’art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. 380/2001: i ricorrenti sostenevano che, quando il titolo edilizio esiste ma non è più disponibile, lo stato legittimo possa essere ricostruito anche tramite informazioni catastali, documentazione fotografica, estratti cartografici, documenti d’archivio e altri atti probanti. Il criterio è coerente con l’art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. 380/2001, che consente di valorizzare documenti probanti quando esiste un principio di prova del titolo edilizio, ma non siano disponibili l’originale o la copia.

Titolo edilizio non reperibile: cosa deve fare il Comune?

Il TAR ha accolto il ricorso.

Quanto al difetto di istruttoria, il TAR ha rilevato che il Comune aveva accertato che nel 1924 era stato rilasciato un titolo edilizio per la costruzione dell’immobile, senza tuttavia riuscire a reperire né il titolo né i relativi elaborati grafici. Nonostante tale lacuna documentale, decisiva ai fini del confronto tra stato autorizzato e stato realizzato, l’amministrazione aveva adottato l’ordinanza di demolizione sulla base di elementi ritenuti insufficienti a dimostrare la difformità delle opere rispetto al titolo originario, quali il numero dei vani indicato nel registro dell’abitabilità e i dati emergenti dalla planimetria catastale del 1951.

Secondo il TAR, tali elementi, considerati anche alla luce delle divergenze riscontrate tra le planimetrie catastali succedutesi nel tempo, non consentivano di accertare con sufficiente certezza l’esistenza di interventi edilizi abusivi successivi al 1924. La stessa discordanza dimensionale tra le planimetrie utilizzate nel procedimento evidenziava, infatti, la solo parziale attendibilità dei dati storici posti dall’amministrazione a fondamento della propria ricostruzione.

Il Collegio ha inoltre attribuito rilievo alle fotografie prodotte dai ricorrenti, risalenti al 1947 e relative a momenti di vita familiare, nelle quali risultavano visibili alcune parti dell’immobile oggetto di contestazione. Tali immagini sono state considerate dal TAR un elemento idoneo a corroborare la tesi difensiva, secondo cui non era possibile verificare con certezza la sussistenza di una difformità tra quanto autorizzato nel 1924 e quanto effettivamente realizzato. Né è stato ritenuto decisivo il confronto con le aerofotogrammetrie della Royal Air Force del 1943 e del 1945, in ragione della limitata risoluzione delle immagini.

Quando si applica l’art. 9-bis del D.P.R. 380/01?

Il TAR ha ritenuto fondata anche la censura relativa all’art. 9-bis, comma 1-bis, del D.P.R. 380/2001. Secondo il Collegio, tale disposizione non trova applicazione soltanto nei casi in cui l’immobile sia stato realizzato in un’epoca nella quale non era richiesto alcun titolo edilizio, ma anche nelle ipotesi in cui esista un principio di prova dell’avvenuto rilascio di un titolo edilizio, il cui originale o la cui copia non siano più reperibili.

Nel caso concreto, i ricorrenti avevano fornito elementi documentali idonei a dimostrare l’esistenza del titolo edilizio originario, in particolare la documentazione relativa al rilascio dell’abitabilità, nonché fotografie storiche di famiglia utili a ricostruire la consistenza dell’immobile, seppure riferite soltanto ad alcune sue porzioni. Tali elementi costituivano, nel loro complesso, un principio di prova sufficiente a imporre all’amministrazione una valutazione puntuale della situazione edilizia dell’immobile.

La decisione non afferma che qualsiasi documentazione fotografica storica sia, di per sé, sufficiente a dimostrare la legittimità edilizia di un immobile; evidenzia piuttosto che, in presenza di elementi documentali idonei a comprovare l’esistenza di un titolo edilizio risalente e nell’impossibilità di reperire gli elaborati progettuali originari, l’amministrazione è tenuta a svolgere una valutazione completa e puntuale di tutti gli elementi disponibili, compresi quelli forniti dal privato. In mancanza di tale adeguata istruttoria, l’ordinanza di demolizione risulta illegittima per difetto di accertamento, carenza istruttoria e insufficienza motivazionale.

Approfondimenti

Per approfondire il tema, leggi l’articolo dedicato a Stato legittimo immobile: cos’è e chi lo rilascia

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