Autorizzazione paesaggistica: si può rilasciare senza piano paesistico esecutivo?

La realizzazione di un intervento edilizio in area paesaggisticamente disciplinata richiede una verifica attenta non solo della compatibilità del progetto con il contesto, ma anche della completezza degli strumenti di pianificazione necessari.

Con la sentenza 255/2026, il TAR Basilicata specifica un concetto fondamentale: quando la normativa regionale subordina determinate trasformazioni edilizie alla previa approvazione di uno strumento paesaggistico esecutivo, l’amministrazione non può rilasciare l’autorizzazione paesaggistica in assenza di tale piano.

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Il caso

Una società aveva presentato alla Regione un’istanza di autorizzazione paesaggistica per la realizzazione di un complesso turistico-ricettivo. L’autorizzazione era necessaria per il successivo rilascio del permesso di costruire.

A seguito del mancato riscontro dell’Amministrazione, la società ha promosso un ricorso avverso il silenzio-inadempimento. Con sentenza del 30 giugno 2025, il TAR Basilicata ha accolto il ricorso, ordinando alla Regione di concludere il procedimento.

Dopo la sentenza che aveva dichiarato l’obbligo della Regione di concludere il procedimento, l’Amministrazione ha adottato un provvedimento di diniego, motivato con l’assenza del Piano Paesistico Esecutivo d’Ambito, ritenuto indispensabile per autorizzare l’intervento.

La società ha quindi impugnato il provvedimento di diniego davanti al TAR, sostenendo che la Regione non potesse limitarsi a richiamare l’assenza del piano paesistico esecutivo d’ambito, ma dovesse valutare nel merito la compatibilità dell’intervento con il piano paesistico. In particolare, ha dedotto:

• eccesso di potere per illogicità, poiché la mancata approvazione del Piano Paesistico Esecutivo d’Ambito sarebbe imputabile esclusivamente all’inerzia della Regione;
• eccesso di potere per sviamento, sostenendo che la previsione del Piano non possa tradursi in un divieto di edificazione di durata indefinita;
• violazione del principio di proporzionalità, poiché la Regione avrebbe dovuto valutare nel merito la compatibilità paesaggistica dell’intervento alla luce del vigente Piano Paesistico di Area Vasta;
• violazione dei principi di correttezza e buona fede, in ragione del legittimo affidamento maturato dalla società a fronte del protrarsi, per oltre trent’anni, della mancata approvazione del Piano;
• violazione dell’art. 97 della Costituzione, per inosservanza del principio di buon andamento dell’azione amministrativa;
• violazione dell’art. 42 della Costituzione, ritenendo che l’inerzia amministrativa avesse inciso ingiustificatamente sul diritto di proprietà;
• violazione dei principi generali dell’azione amministrativa, per non avere la Regione effettuato una valutazione sostanziale della domanda.

È possibile rilasciare un’autorizzazione paesaggistica o un permesso di costruire in assenza del Piano Paesistico Esecutivo d’Ambito?

Il TAR ha respinto tutte le censure.

Il Collegio ha ricordato che la normativa regionale ha approvato i piani territoriali paesistici, stabilendo che essi sono immediatamente efficaci per le disposizioni di tutela, ma che, nelle aree soggette a trasformazione edilizia, gli interventi restano sospesi fino all’approvazione del Piano Paesistico Esecutivo d’Ambito. La legge regionale prevede inoltre la possibilità, per i Comuni, di predisporre un Piano Particolareggiato Esecutivo in sostituzione del Piano Paesistico Esecutivo d’Ambito, previa autorizzazione regionale.

Il Tribunale ha richiamato il consolidato orientamento del Consiglio di Stato secondo cui, in assenza dello strumento urbanistico attuativo o esecutivo, il permesso di costruire può essere rilasciato soltanto nei casi eccezionali del cosiddetto “lotto residuale” o “lotto intercluso”, cioè quando l’area costituisce l’unico lotto non edificato all’interno di una zona completamente urbanizzata e già dotata delle necessarie opere di urbanizzazione.

Negli altri casi, è indispensabile la preventiva approvazione dello strumento attuativo, poiché esso consente di disciplinare in modo organico lo sviluppo dell’area, assicurando un corretto assetto urbanistico, il rispetto degli standard pubblici e l’integrazione con l’urbanizzazione esistente.

Secondo il TAR, tale principio trova applicazione anche nella vicenda in esame. Dalla documentazione fotografica allegata al ricorso, secondo il TAR, emergeva che l’area interessata non poteva qualificarsi come lotto residuale o intercluso in un contesto completamente urbanizzato.

Di conseguenza, secondo il TAR, la realizzazione dell’intervento presupponeva la preventiva approvazione del Piano Paesistico Esecutivo d’Ambito oppure del Piano Particolareggiato Esecutivo comunale previsto dalla legge regionale; in assenza di tale presupposto, il diniego dell’autorizzazione paesaggistica era legittimo.

Inerzia della PA: quale tutela per il privato?

La sentenza non nega il problema dell’inerzia amministrativa, ma chiarisce che tale inerzia non consente di ottenere direttamente l’autorizzazione paesaggistica in assenza del piano esecutivo richiesto.

Richiamando numerose pronunce della giurisprudenza amministrativa, il TAR ha ricordato che è possibile proporre l’azione avverso il silenzio-inadempimento quando l’Amministrazione sia obbligata a pronunciarsi su un’istanza diretta all’adozione o all’approvazione di atti di pianificazione o programmazione.

Tale rimedio può trovare applicazione anche con riferimento agli strumenti urbanistici e paesaggistici di natura attuativa o esecutiva, quando la loro mancata approvazione impedisca il rilascio del permesso di costruire o dell’autorizzazione paesaggistica.

Il Collegio ha inoltre precisato che l’obbligo di provvedere previsto dall’art. 2 della legge 241/1990 si estende anche agli atti amministrativi generali di pianificazione e programmazione, salvo le limitate esclusioni previste dall’art. 13 della medesima legge.

In conclusione, il TAR ha ritenuto legittimo il diniego impugnato, perché l’intervento richiesto non poteva essere autorizzato in assenza del Piano Paesistico Esecutivo d’Ambito o del Piano Particolareggiato Esecutivo comunale, e perché l’area non presentava le caratteristiche del lotto residuale o intercluso in zona completamente urbanizzata.

Per tali ragioni il ricorso è stato respinto.

Approfondimenti

Per approfondire il tema, leggi l’articolo dedicato a Piani urbanistici: cosa sono e come funzionano? e Cos’è l’autorizzazione paesaggistica ordinaria? Per evitare errori o dimenticanze nella redazione dell’autorizzazione paesaggistica e per non rischiare che venga respinta dall’amministrazione competente, puoi utilizzare un software per la relazione paesaggistica che ti aiuta nella compilazione del modello di autorizzazione paesaggistica ordinaria, della relazione paesaggistica e di altri modelli ai sensi del D.Lgs. 42/2004 e del D.P.R. 31/2017.

Indirizzo articolo: https://biblus.acca.it/notizie/autorizzazione-paesaggistica-si-puo-rilasciare-senza-piano-paesistico-esecutivo/