Tolleranze costruttive: niente demolizione senza avviso

Se il Comune contesta un abuso edilizio su altezze e volumi,
deve verificare le tolleranze costruttive prima dell’ordinanza di
demolizione? Il proprietario ha diritto alla comunicazione di avvio
del procedimento per far valere le proprie misure? E senza avviso,
l’ordine di demolizione può essere annullato dal TAR?

A questi interrogativi risponde il Consiglio di Giustizia
Amministrativa per la Regione Siciliana (CGARS) con la sentenza
n. 615 del 18 settembre 2026, che chiarisce uno degli aspetti
più sottovalutati delle tolleranze costruttive: se è controverso
che una difformità sia davvero un abuso, il Comune deve sentire il
privato prima dell’ordine di demolizione.

Del resto, una difformità edilizia non è per forza un abuso da
sanzionare, e chi ha costruito con un titolo regolare e si vede
contestare altezze interne maggiori di quelle di progetto ha
diritto a portare all’ufficio tecnico le proprie misure e i propri
conteggi, per dimostrare che quegli scostamenti rientrano nelle
percentuali tollerate o nei criteri che escludono dal computo
alcuni spessori e altezze. L’ordinanza emessa senza questo
confronto rischia di cadere.

Non ci si può più appoggiare sull’idea che la natura vincolata
dell’ordine di demolizione dispensi l’amministrazione dalla
comunicazione di avvio del procedimento prevista dall’art. 7 della
Legge n. 241/1990 quando sono proprio i numeri dell’abuso a essere
in discussione. Nessuna norma sottrae la materia edilizia
all’obbligo di avviso, e se l’art. 34-bis del Testo Unico Edilizia
esclude che gli scostamenti entro le soglie costituiscano
violazione edilizia, un atto dovuto nel suo esito non lo è
altrettanto nei calcoli che lo sorreggono.

Né basta al Comune aver svolto il sopralluogo alla presenza
della proprietà o poter contare su una relazione tecnica depositata
in sede penale, perché nessuno dei due sostituisce il confronto con
il privato; e neppure si può recuperare in giudizio ciò che è
mancato nel procedimento, se non è certo che, ascoltato il privato,
il Comune sarebbe arrivato alle stesse conclusioni.

Altezze interne e cambio d’uso dei locali tecnici contestati
dal Comune: la vicenda

La vicenda riguarda un complesso edilizio assentito con un
permesso di costruire del 2019 e una SCIA in variante del 2023.
Dopo un’ispezione, il Comune ha ordinato sospensione dei lavori,
demolizione e rimessa in pristino sulla base di due rilievi.

Il primo riguardava le altezze interne di due corpi di fabbrica,
superiori a quelle di progetto al piano cantinato, al piano terra e
al terzo piano, con un incremento che il Comune quantificava in
circa 790 metri cubi e il superamento della volumetria massima
ammessa dal piano regolatore per la zona D. Il secondo contestava
la trasformazione dei locali tecnici in uffici, con un’ulteriore
cubatura di circa 430 metri cubi.

La società interessata ha impugnato l’ordinanza per omesso
avviso e difetto di motivazione, contestando anche alcune delle
altezze rilevate dal Comune, soprattutto al piano terra e al terzo
piano, e sostenendo che la disciplina regionale sul non computo di
spessori e altezze e le tolleranze costruttive nazionali, su cui
l’ordinanza taceva, rendevano irrilevanti le variazioni. Il TAR
Sicilia ha accolto il ricorso sui vizi partecipativi, istruttori e
motivazionali, annullando l’ordinanza e respingendo la domanda
risarcitoria.

In appello il Comune ha sostenuto che l’inapplicabilità di
quelle norme discendeva in modo automatico dal loro testo e dai
dati volumetrici, che l’atto dovuto poteva salvarsi ai sensi
dell’art. 21-octies della Legge n. 241/1990, contestando anche le
conclusioni del TAR su motivazione e cambio d’uso.

Tolleranze costruttive dell’art. 34-bis e avviso di avvio del
procedimento: cosa prevedono le norme

Per comprendere la decisione dei giudici è necessario
circoscrivere il quadro normativo di riferimento. Sul versante
edilizio, l’art. 34-bis del d.P.R. n. 380/2001
(Testo Unico Edilizia), nel testo modificato dal Decreto-Legge n.
69/2024 (Decreto Salva Casa), convertito dalla Legge n. 105/2024,
stabilisce al comma 1 che il mancato rispetto di altezza, cubatura
e altri parametri delle singole unità immobiliari non costituisce
violazione edilizia entro il 2% delle misure del titolo. Il comma
1-bis, per gli interventi realizzati entro il 24 maggio 2024,
gradua la soglia in base alla superficie utile, dal 2% oltre i 500
metri quadrati al 3% tra 300 e 500, fino al 6% sotto i 60, mentre
il comma 1-ter precisa che, per individuare la soglia applicabile,
si tiene conto della sola superficie assentita con il titolo, al
netto dei frazionamenti successivi.

Accanto alla norma statale opera la disciplina regionale che,
per finalità di risparmio energetico, comfort abitativo e sicurezza
sismica, esclude dal calcolo del volume i maggiori spessori dei
solai entro certi limiti e, per i vani di unità residenziali, la
parte di altezza interna che supera i minimi dei regolamenti
edilizi comunali, fino a ulteriori 30 cm.

Sul piano procedimentale, l’art. 7 della Legge n. 241/1990
impone di comunicare l’avvio del procedimento ai soggetti nei cui
confronti il provvedimento è destinato a produrre effetti diretti,
salvo particolari esigenze di celerità. L’art. 21-octies, comma 2,
esclude l’annullabilità dell’atto vincolato adottato in violazione
di norme procedimentali quando è palese che il suo contenuto non
avrebbe potuto essere diverso, e aggiunge che nessun provvedimento
è annullabile per mancato avviso se l’amministrazione dimostra in
giudizio che il contenuto sarebbe rimasto lo stesso.

Tolleranze costruttive contestate: quando l’ordine di
demolizione senza avviso è illegittimo

Alla luce di questo quadro, i giudici ribadiscono che l’ordine
di demolizione è un atto tipizzato e vincolato, fondato su un
accertamento tecnico della consistenza e dell’abusività delle opere
che non richiede una specifica valutazione dell’interesse pubblico
né la sua comparazione con gli interessi privati. Ciò non esclude
le garanzie partecipative, e
l’avviso può dirsi superfluo quando natura abusiva ed entità
delle opere sono indubbie.

Nelle situazioni peculiari e giuridicamente complesse la regola
si rovescia. Il CGARS lo afferma sulla scorta di propri precedenti,
che valorizzano la funzione insieme collaborativa e difensiva della
partecipazione, e dell’indirizzo del Consiglio di Stato (sentenza
n. 6288/2021), per cui la pretesa partecipativa del privato
investe anche l’accertamento dei presupposti di fatto su cui l’atto
vincolato si regge.

Nel caso esaminato la complessità emerge dalle stesse difese. Il
Comune riteneva la norma regionale inapplicabile a edifici non
abitativi e applicava la soglia del 2% cumulando la superficie dei
due edifici; la società replicava che quei criteri di calcolo
operano senza istanza per qualunque edificio e che ciascun
fabbricato, tra 300 e 500 metri quadrati, godeva del 3%. Lo stesso
Comune, in giudizio, ha ricalcolato la difformità in circa 590
metri cubi sottraendo dal volume contestato la tolleranza del 2%, e
pesa anche il fatto che sulla SCIA in variante non risultava
esercitato alcun potere inibitorio né motivata la sua inefficacia.
Per questo, condividendo la lettura del TAR, i giudici concludono
che spettava all’amministrazione confrontarsi con il privato e
accertare se, e in quali limiti, quella disciplina fosse
applicabile.

I giudici d’appello rilevano inoltre che il Comune contesta in
modo generico e assertivo le conclusioni del TAR sulla complessità
del caso, e che né il sopralluogo cui aveva partecipato il legale
rappresentante della società né la relazione tecnica depositata nel
procedimento penale eliminano la necessità del contraddittorio.

L’omissione non è quindi un vizio formale, perché ha impedito un
approfondimento istruttorio che il legislatore vuole interno al
procedimento e non traslato nel processo, mentre la partecipazione
della società avrebbe consentito di distinguere con maggiore
esattezza le parti abusive da quelle autorizzate. Né opera l’art.
21-octies, perché è il procedimento la sede in cui verificare le
tolleranze, effettuare i conteggi e valutare rilevanza della
difformità e proporzionalità della demolizione, e dagli atti non
emerge che il risultato sarebbe stato comunque identico, in linea
con l’indirizzo del Consiglio di Stato (sentenza n.
4286/2026) sul peso dell’apporto che il privato avrebbe potuto
offrire.

Tolleranze costruttive del 2 o del 3%: i nodi di calcolo
che restano aperti

Dal punto di vista tecnico, quando la contestazione riguarda le
altezze interne dei singoli piani il margine tra difformità e
scostamento irrilevante si gioca sulle misure e sui criteri di
calcolo, e in questa vicenda il giudice non ha fissato né le une né
gli altri, perché altezze e volumi restano quelli rilevati dal
Comune e in parte contestati dalla società. Se la disciplina
regionale si estenda agli edifici non residenziali e se la soglia
corretta sia il 2 o il 3% sono però questioni che la sentenza non
decide, perché si arresta sul terreno del procedimento, e che
restano affidate all’eventuale riesercizio del potere.

Sul piano sistematico, anche se la pronuncia non lo affronta,
l’art. 34-bis descrive una soglia e non una franchigia, perché
esclude la violazione solo se lo scostamento è contenuto entro il
limite. La tolleranza, quindi, non si sottrae dal volume eccedente,
come ha fatto il Comune nel proprio ricalcolo, ma si verifica
sull’intero scostamento, e se questo supera la percentuale non
opera neppure in parte. La norma riferisce inoltre parametri e
soglie alle singole unità immobiliari, mentre le parti hanno
ragionato l’una sul complesso dei due edifici e l’altra sul singolo
fabbricato, sicché il criterio di aggregazione delle superfici è il
primo nodo da sciogliere. All’ufficio tecnico conviene allegare
all’avviso misure e conteggi, mentre il professionista che assiste
la proprietà ha interesse a depositare già nel procedimento un
computo asseverato che applichi prima i criteri regionali di non
computo e verifichi poi, unità per unità, se lo scostamento residuo
resta per intero entro la soglia.

Demolizione e contraddittorio con il privato: le ricadute per
uffici tecnici e professionisti

In conclusione, il CGARS ha respinto l’appello del Comune e
confermato l’annullamento dell’ordinanza di demolizione, assorbendo
i motivi d’appello su motivazione e cambio di destinazione d’uso;
resta salva, come già precisato dal TAR, la possibilità per
l’amministrazione di riprovvedere nel rispetto dei principi
affermati.

La pronuncia impone un metodo più che un adempimento, perché
tratta il contraddittorio come parte dell’accertamento tecnico,
soprattutto quando sullo stesso intervento il Comune ha già
rilasciato un permesso di costruire e ricevuto una SCIA in variante
senza reagire. Si colloca in un filone che il CGARS ha seguito
anche in sede consultiva, con il parere sull’ordine
di demolizione e la comunicazione di avvio del procedimento, e
che il Consiglio di Stato condivide sull’obbligo
di avviso anche per gli atti vincolati. In entrambi i casi il
vincolo sul contenuto dell’atto ha un perimetro preciso, oltre il
quale la partecipazione torna garanzia sostanziale. L’ordine resta
vincolato nella sua conclusione, ma i numeri su cui poggia vanno
costruiti insieme a chi dovrà eventualmente demolire.

Tolleranze costruttive e demolizione: le domande più
frequenti