Per la Corte suprema spagnola il diritto internazionale prevale sulla legge nazionale in materia di soccorsi in mare – ADIF

di Fulvio Vassallo Paleologo

1. No, non è proprio vero che il diritto internazionale vale “fino a un certo punto” come ha sostenuto il ministro degli esteri Tajani, tesi seguita soltanto da qualche isolata sentenza, come la decisione del Tribunale di Palermo dello scorso anno nel processo Open Arms/Salvini. E non si può davvero affermare che i soccorsi in acque internazionali possano essere sottoposti alla autorizzazione di uno Stato terzo, sia pure responsabile della zona SAR (Search and rescue) di ricerca e salvataggio nella quale si verifica l’intervento, come sembrerebbe prescrivere il Decreto Piantedosi (legge n.15/2023). Nei giorni in cui continuano a morire naufraghi sulle rotte del Mediterraneo centrale e si intensifica la campagna mediatica contro il soccorso civile, una importante sentenza della Camera Amministrativa della Corte Suprema spagnola ha dichiarato la nullità assoluta del requisito, previsto dell’articolo 10 del Regolamento spagnolo sull’ordinamento della navigazione marittima (Real Decreto 186/2023), che obbligava le navi di soccorso private battenti bandiera spagnola a ottenere un’autorizzazione preventiva dal Paese responsabile della zona di soccorso di destinazione per poter uscire dalle acque territoriali spagnole.

Nel 2023 Open Arms aveva impugnato la disposizione ritenendo questo requisito contrario al diritto internazionale e alla libertà di navigazione. Adesso i giudici hanno ritenuto fondato il ricorso, affermando che “nessuna norma di diritto interno può conferire unilateralmente poteri a un altro Stato” e che una nave di soccorso battente bandiera spagnola, per ottenere dalla Marina mercantile spagnola l’autorizzazione a salpare, non deve più presentare il via libera dello Stato responsabile della regione SAR in cui andrà a operare. La sentenza, che non si pronuncia sulle regole che valgono nelle acque territoriali di un altro Stato, ribadisce che in acque internazionali l’autorizzazione preventiva dello Stato responsabile della zona SAR nella quale si svolge l’operazione di soccorso viola il principio di gerarchia delle fonti normative richiamato nella Costituzione spagnola, con una norma che corrisponde all’art.117 della nostra Costituzione, contraddicendo le convenzioni internazionali di cui la Spagna è parte, in particolare la Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare del 1982 (UNCLOS), la Convenzione di Amburgo del 1979 sui soccorsi in mare (SAR) e la Convenzione SOLAS. In quest’ottica, la Corte suprema spagnola, che richiama due decisioni del Tribunale internazionale per il diritto del mare, afferma che “l’assegnazione di una regione delimita quindi una responsabilità in termini di organizzazione e coordinamento”, ma aggiunge che “non conferisce la sovranità sulle acque al suo interno né la giurisdizione sulle navi straniere che le navigano”. Per i giudici, lo Stato spagnolo può -e deve- verificare che le navi che battono la sua bandiera rispettino tutti i requisiti tecnici e di sicurezza: che abbiano un equipaggio preparato, attrezzature adeguate e le condizioni per svolgere operazioni di soccorso. Ciò che non può fare è trasformare questa vigilanza in uno strumento per impedire a una nave di prendere il mare facendo dipendere la sua autorizzazione dalla volontà di un Paese terzo.

Open Arms ha affermato che la sentenza “segna la fine di una disposizione che poteva impedire a una nave spagnola di uscire in mare per salvare vite umane su richiesta di uno Stato terzo, anche quando la sua missione doveva svolgersi in acque internazionali”. Secondo quanto dichiarato in un comunicato,”subordinare la partenza di una nave di soccorso spagnola all’autorizzazione dell’autorità competente di una di queste regioni significava, in pratica, attribuire a Stati terzi una capacità decisionale che il diritto internazionale non riconosce loro in materia di navigazione in alto mare”. Per Oscar Camps, fondatore e direttore di Open Arms, “ci sono voluti sette anni per confermare qualcosa che sosteniamo fin dal primo giorno: una regione SAR non è un confine e coordinare non significa chiedere il permesso. Nessun governo straniero può decidere se una nave spagnola debba entrare in acque internazionali per salvare vite umane. Ci hanno bloccato, ci hanno preso di mira e abbiamo dovuto arrivare fino alla Corte Suprema per difendere qualcosa di fondamentale come la libertà di navigazione e il dovere di prestare soccorso. Oggi la Corte Suprema si è pronunciata a nostro favore. Sette anni dopo. Giustizia è stata fatta, ma il tempo perso in mare non si può recuperare. Né si possono recuperare le vite”.

2. Il sistema gerarchico delle fonti del diritto in materia di soccorsi in mare richiamato dalla Corte suprema spagnola corrisponde per intero alla previsione dell’art.117 della Costituzione italiana, richiamato in diverse occasioni anche dalla Corte di Cassazione e dalla Corte costituzionale, per riconoscere il valore vincolante delle Convenzioni internazionali di diritto del mare, che affermano il principio della libertà di navigazione in acque internazionali e stabiliscono gli obblighi di coordinamento e soccorso in alto mare. In questa direzione si possono richiamare la Sentenza 20 febbraio 2020 (ud. 16 gennaio 2020), n. 6626 sul caso Rackete e l’ Ordinanza resa il 7 marzo 2025, n. 5992 della stessa Corte, a Sezioni unite (civili) sul caso Diciotti. Entrambi i provvedimenti, come altri che archiviavano i procedimenti penali aperti a carico di operatori umanitari delle ONG, o annullavano provvedimenti di fermo amministrativo delle navi del soccorso civile richiamavano, proprio in virtù dell’art.117 della Costituzione, le fonti internazionali (Convenzione per la salvaguardia della vita umana in mare, SOLAS- Safety of Life at Sea, Londra, 1974, ratificata dall’Italia con la legge n. 313 del 1980; Convenzione SAR di Amburgo del 1979, resa esecutiva dall’Italia con la legge n. 147 del 1989 e alla quale è stata data attuazione con il D.P.R. n. 662 del 1994; Convenzione UNCLOS delle Nazioni Unite sul diritto del mare, stipulata a Montego Bay nel 1982 e recepita dall’Italia dalla legge n. 689 del 1994), allo scopo di individuare il fondamento giuridico degli obblighi di soccorso in mare, a carico dei singoli comandanti, ma anche degli Stati costieri tenuti a coordinarsi ed in grado di garantire un porto sicuro di sbarco (POS).

Si deve purtroppo rilevare come questo richiamo alla prevalenza del diritto internazionale sul diritto interno, rilevato dalla Corte suprema spagnola e già condiviso in passato dalla giurisprudenza italiana, non ha trovato conferma in importanti decisioni che hanno avuto un grande rilievo mediatico, e che hanno ritenuto prevalente la normativa nazionale rispetto al dettato delle Convenzioni internazionali di diritto del mare, dopo il caso della sentenza di Palermo del 18 giugno 2025 sul caso Open arms/Salvini, confermata dalla Cassazione Penale, Sez. V, 5 maggio 2026, n. 16148 con diversa motivazione rispetto al primo grado, soprattutto nel caso della sentenza n.101/2025 della Corte costituzionale, che ha ribadito la piena vigenza del Decreto Piantedosi (legge n.15/2023) che il governo continua ad utilizzare per bloccare con i fermi amministrativi le navi del soccorso civile, malgrado decine di pronunce di annullamento, o di sospensione dei provedimenti prefettizi di fermo, adottate dai giudici italiani. Sempre troppo tardi per restituire le navi delle ONG alla loro funzione di soccorso con un incremento senza precedenti delle vittime in mare, malgrado la riduzione delle partenze, e degli arrivi, conseguenza della collaborazione degli assetti aerei dell’agenzia FRONTEX con le autorità libiche. Una collaborazione che contrasta con i principi affermati dal Regolamento n.656 del 2014 che disciplina le attività di FRONTEX, anteponendo la funzione di soccorso, e la salvaguardia della vita umana in mare alle attività di law enforcement (contrasto dell’immigrazione irregolare) perseguite dalle forze di polizia marittima. Come non si è verificato, ad esempio, in occasione della strage di Cutro.

3. In 3 anni il governo ha fermato 44 navi del soccorso civile, proprio sulla base del decreto Piantedosi, adduccendo nella maggior parte dei casi il mancato coordinamento con le autorità libiche. Come si legge nel decreto n.1/2023, poi convertito nella legge n.15/2023, nel caso di navi che effettuano «in via sistematica attività di ricerca e soccorso in mare per autorizzare il transito nelle acque territoriali devono ricorrere congiuntamente le seguenti condizioni:
a) la nave che effettua in via sistematica attività di ricerca e soccorso in mare opera in conformità alle certificazioni e ai documenti rilasciati dalle competenti autorità dello Stato di bandiera e «mantenuta conforme agli stessi ai fini della sicurezza della navigazione, della prevenzione dell’inquinamento, della certificazione e dell’addestramento del personale marittimo nonché delle condizioni di vita e di lavoro a bordo»
b) sono state avviate tempestivamente iniziative volte a informare le persone prese a bordo della possibilità di richiedere la protezione internazionale e, in caso di interesse, a raccogliere i dati rilevanti da mettere a disposizione delle autorità;
c) è stata richiesta, nell’immediatezza dell’evento, l’assegnazione del porto di sbarco;
d) il porto di sbarco assegnato dalle competenti autorità è raggiunto senza ritardo per il completamento dell’intervento di soccorso;
e) sono fornite alle autorità per la ricerca e il soccorso in mare italiane, ovvero, nel caso di assegnazionedel porto di sbarco, alle autorità di pubblica sicurezza, le informazioni richieste ai fini dell’acquisizione di elementi relativi alla ricostruzione dettagliata dell’operazione di
soccorso posta in essere;
f) le modalità di ricerca e soccorso in mare da parte della nave non hanno concorso a creare situazioni di pericolo a bordo né impedito di raggiungere tempestivamente il porto di sbarco.

Sono, poi, previste sanzioni che vanno dai 2000 ai 10mila euro al comandante e all’armatore della nave che “non forniscono le informazioni richieste dalla competente autorità nazionale per la ricerca e il soccorso in mare o non si uniformano alle indicazioni della medesima autorità”. Nei casi di reiterazione della violazione scattano fermi amministrativi prolungati che impediscono il normale espletamento delle attività di ricerca e salvataggio da parte delle navi del soccorso civile.

Secondo la sentenza della Corte di Appello di Catanzaro che aveva annullato il fermo della Humanity 1, gli ordini della Guardia Costiera libica che vorrebbero imporre alle imbarcazioni civili di soccorso di abbandonare la scena del naufragio e i naufraghi non possono essere ritenuti legittimi, in quanto non rientrano nel coordinamento da parte dell’autorità competente dell’evento di soccorso bensì in  richiesta “contrastante con il carattere assoluto che connota, a livello internazionale, il dovere di soccorso a carico di tutti i comandanti delle navi che trova un limite unicamente nella circostanza che tale attività sia possibile senza mettere a repentaglio la nave, l’equipaggio o i passeggeri e si possa ragionevolmente aspettare una tale iniziativa”.

4. Per la Corte costituzionale italiana (sentenza n.101/2025),“È l’art. 1, comma 2-sexies, del d.l. n. 130 del 2020, come convertito, a definire il disvalore dell’illecito nei suoi aspetti salienti, che attengono al rifiuto dell’imprescindibile collaborazione con l’autorità competente secondo la Convenzione di Amburgo. Non si ravvisa quella delega in bianco all’autorità di uno Stato estero, che il rimettente e le parti costituite paventano. Il disvalore dell’illecito non solo è definito dal legislatore, che non rinuncia al suo compito di orientare la condotta dei consociati, ma può anche essere agevolmente inteso dai soggetti attivi, il comandante e l’armatore, in virtù delle cognizioni tecniche che a tali funzioni si accompagnano”. Le modalità di collaborazione che sarebbero imposte con le diverse autorità libiche in base al Decreto Piantedosi possono fugare davero “il rischio di un applicazione arbitraria e imprevedibile” ? Per la Corte, come si legge al punto 13.3. della decisione, “Né si può ritenere evanescente il richiamo alla richiesta di informazioni e alle indicazioni dell’autorità competente, in quanto tali riferimenti si riconnettono alla Convenzione SAR e, in quest’orizzonte, acquistano un significato univoco per il comandante e l’armatore. La disciplina nazionale si inserisce armonicamente nella trama di regole e di procedure condivise che tale Convenzione istituisce, anche nelle sue interrelazioni con le altre normative internazionali pertinenti. Anche le fonti internazionali possono concorrere a definire i presupposti applicativi del precetto assistito da sanzione. Quest’opera di integrazione e di osmosi non soltanto non lede il principio di legalità sancito dall’art. 25 Cost., ma ne salvaguarda l’essenziale funzione di garanzia, quando la stessa disciplina nazionale per sua natura interagisce con gli obblighi internazionali consuetudinari e pattizi”.

Dopo questa decisione della Corte costituzionale si è verificata una nuova raffica di provvedimenti di fermo amministrativo nei confronti delle navi umanitarie che operano attività di ricerca e salvataggio nelle acque internazionali ricadenti nella cd. zona SAR “libica”. Le operazioni di ricerca e soccorso in acque internazionali, però, non dovrebbero essere coordinate da una autorità marittima di un paese che si avvale di milizie che intervengono in acque internazionali con modalità violente, arrivando anche a sparare sui socorritori, e non può garantire porti sicuri di sbarco, dunque in violazione del diritto internazionale. Sono i paesi che rispettano le Convenzioni internazionali e possono grantire “porti sicuri di sbarco” che quando ricevono richieste di soccorso rimangono obbligati ad interventi di ricerca e salvataggio anche al di fuori delle proprie zone SAR. 

Nessun paese può impedire lo svolgimento di attività di soccorso al di fuori delle acque territoriali.Non si può impedire la libera navigazione in acque internazionali alle navi del soccorso civile, sia pure destinate stabilmente ad attività di ricerca e salvataggio. Le Convenzioni internazionali UNCLOS, SAR e SOLAS valgono anche per loro, e prevalgono sulle leggi nazionali, come afferma adesso la Corte suprema spagnola, anche per gli Stati costieri. Non si può ammettere che per il gioco incrociato del riconoscimento di enormi zone SAR (di ricerca e soccorso) attribuite per ragioni politiche ed economiche alla Libia (ed a Malta), con gli accordi bilaterali che legano questi paesi tra loro ed all’Italia, sotto l’occhio vigile di Frontex, ci siano persone abbandonate in acque internazionali su imbarcazioni fatiscenti prive di bandiera, in situazione di grave pericolo (distress), ma che siano sottratte a qualsiasi giurisdizone, e poi abbandonate a milizie che nessuna autorità statale riesce a controllare, come dimostra il caso Almasri, dunque persone i cui diritti fondamentali, a partire dal diritto alla vita, non potrebbero trovare tutela davanti a nessuna giurisdizione.

La limitazione del diritto/dovere al soccorso in mare, funzionale alla salvaguardia del diritto alla vita, diritti garantiti da principi costituzionali ed internazionali cogenti, dovrebbe risultare ammissibile solo “in ragione dell’inderogabile soddisfacimento di un interesse pubblico primario costituzionalmente rilevante”, sicché la norma limitativa deve superare un vaglio positivo di ragionevolezza, non essendo sufficiente, ai fini del controllo sul rispetto dell’art. 3 Cost., l’accertamento della sua non manifesta irragionevolezza. Nel caso dei soccorsi in mare, e dunque del diritto alla vita o del divieto di trattamenti inumani o degradanti, nessuna valutazione comparativa può essere ammessa e la discrezionalità del legislatore nazionale, o del decisore politico, come delle autorità di polizia di frontiera e marittima, si arresta di fronte alla salvaguardia dei diritti assoluti della persona. Pur nel rispetto dei principi di sovranità statale riconosciuti dalla Corte costituzionale italiana, appare irragionevole una scelta legislativa che assegna di fatto ad autorità di un paese terzo che non rispetta i diritti fondamentali della persona umana e gli obblighi di salvataggio in mare, fino allo sbarco in un porto sicuro, il potere di qualificare come antigiuridico, e dunque sanzionabile in territorio italiano, il comportamento del comandante della nave che in acque internazionali adempie ad obblighi inderogabili di ricerca e salvataggio. Ed appaiono ancora una volta in contrasto con gli stessi principi costituzionali appena richiamati, a partire dal’art.117 Cost., accordi internazionali che, per quanto ratificati dal Parlamento nazionale, permettono violazioni dei vincoli derivanti dall’ordinamento euro-unitario e dagli obblighi internazionali in materia di soccorso in mare e di salvaguardia dei diritti fondamentali della persona.