Di fronte alla ricezione dell’ordine di demolizione il privato spesso prova ad invocare la fiscalizzazione, ossia il pagamento di una sanzione pecuniaria per mantenere l’opera abusiva insanabile. La sentenza del Consiglio di Stato n. 7042/2026 ha confermato che per una particolare forma di fiscalizzazione (articolo 34, comma 2, del d.P.R. 380/2001) occorrono presupposti molto più stringenti, in particolare per parziali difformità dal titolo abilitativo. La fattispecie verteva su un cambio di destinazione d’uso di locali accessori, nonché realizzazione di terrazzi difformi, un locale in gran parte interrato e una tettoia realizzati senza titolo e pertanto il Collegio ha respinto l’appello. La valutazione sull’eventuale sanzione pecuniaria appartiene alla fase esecutiva della demolizione e rimessa in pristino, e richiede la dimostrazione tecnica che la demolizione pregiudicherebbe la parte legittima.
- La fiscalizzazione non è una sanatoria né un’alternativa sempre opzionabile al ripristino.
- Il cambio d’uso può essere contestato attraverso il confronto tra destinazione autorizzata e utilizzo effettivamente accertato.
- Locale interrato e tettoia non diventano pertinenze se producono volume, spazi utilizzabili e autonoma incidenza urbanistico-edilizia.
Un unico provvedimento repressivo per una pluralità di illeciti edilizi
Il Comune aveva accertato diversi interventi su un fabbricato residenziale, ossia:
- al piano terra alcuni locali autorizzati come rimessa attrezzi, magazzino, cantina e fondaco, erano stati utilizzati a fini residenziali, provocando un cambio d’uso di tipo “incrementale”;
- al primo piano erano stati realizzati terrazzi in parziale difformità dai titoli abilitativi già rilasciati, aumentando così la superficie utile lorda; era inoltre presente un locale prevalentemente interrato, sovrastato da una tettoia e destinato ad uso deposito e sgombero, realizzato in assenza di titolo edilizio.
L’amministrazione aveva ordinato il ripristino della situazione legittimata coi titoli edilizi verso queste opere accertate, mentre i proprietari avevano contestato, tra l’altro, la mancata e preventiva applicazione della sanzione pecuniaria sostitutiva alla demolizione, nonché la qualificazione del cambio d’uso, del locale e della tettoia come opere soggette a permesso (perchè inquadrate in assenza di permesso di costruire). Anche in questo caso è stato ribadito che la configurazione delle opere compiute deve essere valutata in maniera unitaria, e non in maniera atomistica, volendo impedire la riduzione ad una sommatoria di illeciti apparentemente minori. Infatti, anche in questa fattispecie è stato applicato il consolidato orientamento giurisprudenziale che ha stabilito che:
«ai fini della valutazione dell’incidenza di un intervento edilizio sull’assetto del territorio, qualora esso si articoli in una pluralità di opere, occorre procedere a un apprezzamento unitario e complessivo delle stesse, poiché una considerazione atomistica dei singoli interventi non consente di coglierne adeguatamente l’effettivo impatto sul territorio. I molteplici interventi eseguiti non possono, pertanto, essere esaminati in modo frazionato» (cfr., tra le più recenti, Cons. di Stato 7112/2026, n. 5921/2026)
La fiscalizzazione appartiene alla fase esecutiva
Il primo motivo di ricorso al Consiglio di Stato sosteneva che il Comune dovesse valutare la sanzione pecuniaria già prima di emanare l’ordine repressivo. Esso è stato respinti, in quanto la verifica prevista dall’articolo 34 DPR 380/2001 richiede preventivamente un accertamento tecnico: bisogna dimostrare che la rimozione della parte difforme non possa avvenire senza pregiudizio per quella eseguita legittimamente. Per questo il Collegio afferma che la valutazione «l’eventuale possibilità di sostituire la demolizione con la sanzione pecuniaria, ai sensi della citata disposizione del testo unico dell’edilizia, costituisce una valutazione rimessa alla fase esecutiva dell’ordine repressivo».
Il Consiglio di Stato ha anche confermato che «La fiscalizzazione dell’abuso costituisce infatti misura eccezionale, subordinata alla dimostrazione dell’impossibilità materiale di eliminare la porzione abusiva senza compromettere quella legittima; essa non rappresenta un’alternativa liberamente praticabile dall’amministrazione».
Ciò significa che l’ingiunzione alla demolizione non diventa quindi illegittima soltanto perché non anticipa un accertamento tecnico che deve essere compiuto nella fase di esecuzione; nel caso concreto, inoltre, non erano state allegate circostanze specifiche sul rischio statico o funzionale per il fabbricato (solitamente è opportuno partecipare al procedimento in itinere e allegare una perizia tecnica dimostrativa della indemolibilità o del pregiudizio lamentato).
Il pagamento della sanzione pecuniaria per fiscalizzazione non significa regolarizzazione “piena”, al pari di una sanatoria edilizia: essa non produce effetti davvero sananti in quanto la fiscalizzazione evita, in presenza dei vari presupposti, la materiale rimozione della porzione difforme.
La fiscalizzazione non produce automaticamente o implicitamente un titolo abilitativo edilizio postumo, non cancella la storia dell’abuso: di fatto si conclude col pagamento di una sola sanzione senza ulteriore produzione di provvedimento autorizzativo espresso, ed ecco perchè risulta improprio trattarla come una sanatoria.
È vero che adesso i pagamenti delle sanzioni pecuniarie a fiscalizzazione sono menzionate come “concorrenti” alla determinazione dello Stato Legittimo (art. 9-bis, comma 1-bis, TUE), dizione che porta fuori strada chi desidera attribuire un valore sanante. Ma non tutto ciò che è inserito nella definizione di Stato Legittimo è sempre anche pienamente legittimato: essa ha un valore formalistico, essendo un elenco degli elementi che (appunto) descrive la giustificazione dell’esistenza di ciascuna costruzione o porzione di essa. Sul punto il Consiglio di Stato ha già avuto modo più volte di confermare l’esclusione di effetti sananti della fiscalizzazione.
Descrizione precisa dell’abuso edilizio in ordinanza comunale
Gli appellanti avevano anche contestato l’insufficienza della motivazione relativa al mutamento di destinazione d’uso, tuttavia l’ordinanza repressiva aveva indicato sia la destinazione assentita dei locali sia quella residenziale rilevata durante il sopralluogo.
Sul punto il Consiglio di Stato ha pure osservato che l’atto repressivo deve permettere al destinatario di comprendere l’abuso e le ragioni della misura, ma non deve richiedere che: «L’ordinanza individua puntualmente i locali interessati e specifica che l’utilizzo residenziale risulta incompatibile con quello autorizzato dal titolo edilizio. In termini generali, la motivazione dell’atto repressivo deve consentire al destinatario di comprendere l’abuso contestato e le ragioni della misura adottata; non è invece necessario un approfondito excursus interpretativo di tutte le possibili norme urbanistiche astrattamente applicabili».
L’ordinanza ripristinatoria era quindi sufficientemente determinata, perché comparava la destinazione d’uso legittimata con quella concretamente accertata negli spazi.
Verbale di sopralluogo e pubblicazione degli accertamenti sull’albo comunale
Anche la contestazione della mancata allegazione del verbale di sopralluogo non ha comportato l’invalidità dell’ordinanza, perché il provvedimento finale riportava il contenuto essenziale degli accertamenti e consentiva di comprendere le opere abusive contestate. Gli appellanti non avevano neppure dimostrato uno specifico pregiudizio difensivo.
Analoga conclusione è stata raggiunta per la pubblicazione mensile sull’Albo comunale, da parte del segretario comunale, dei dati e rapporti degli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria (ai sensi dell’articolo 31, comma 7, del d.P.R. 380/2001). Secondo la decisione del Consiglio di Stato, l’adempimento ha finalità di pubblicità e monitoraggio, senza costituire un elemento essenziale di validità dell’ordine di demolizione.
Conclusioni e consigli utili
La sentenza del Consiglio di Stato n. 7042/2026 stabilisce che la fiscalizzazione non va intesa come una scorciatoia: prima occorre ricostruire la consistenza assentita e congruente con lo Stato Legittimo; poi devono essere distinti i vari illeciti edilizi e infine verificare quali sanzioni e rimedi sono ammissibili per ciascuna fattispecie. La sanzione pecuniaria dell’articolo 34 TUE (parziali difformità dal permesso di costruire) può entrare in gioco soltanto dopo una prova tecnica sull’impossibilità di demolire senza pregiudizio verso la parte conforme. Solo questa sequenza consente di valutare correttamente l’ordine repressivo e l’eventuale fiscalizzazione successiva.
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Carlo Pagliai · Ingegnere urbanista
Riferimenti normativi
- d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, articolo 34, sanzione pecuniaria per parziale difformità
- d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, articolo 31, comma 7, pubblicità dei provvedimenti repressivi
Giurisprudenza richiamata
- Consiglio di Stato, Sezione III, 23 settembre 2026, n. 7042
- TAR Abruzzo, Sezione I, 29 marzo 2024, n. 160
- Consiglio di Stato, Sezione VII, 14 maggio 2026, n. 3812
- Consiglio di Stato, Sezione VII, 2 gennaio 2026, n. 31
- Consiglio di Stato, Sezione III, 24 settembre 2025, n. 7486
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