Abuso edilizio dopo 20 anni: prescrizione e demolizione

Un ampliamento realizzato vent’anni fa dal vecchio proprietario
può ancora essere demolito? Chi eredita o acquista un immobile con
opere realizzate dal precedente proprietario risponde di un abuso
che non ha commesso? E il Comune che si muove dopo tre decenni deve
almeno spiegare perché l’interesse pubblico prevale
sull’affidamento maturato nel frattempo?

Sono tra le domande principali che arrivano ogni giorno in
redazione, e che ricorrono sempre più spesso anche nelle ricerche
online, dove formule come «abuso edilizio dopo 20 anni» o «abuso
edilizio ereditato» sono cresciute in modo vistoso nell’ultimo
anno. Dietro c’è quasi sempre lo stesso equivoco, cioè l’idea che
il decorso del tempo finisca per «sanare» l’opera. La
giurisprudenza amministrativa e penale più recente va nella
direzione opposta, e conviene ricostruire con ordine perché.

Due binari paralleli, il giudice penale si ferma e il Comune
no

Il punto di partenza è la distinzione tra i due piani su cui
l’abuso edilizio produce conseguenze. Sul piano penale, il reato
previsto dall’art. 44 del d.P.R. n.
380/2001 (Testo Unico Edilizia) è una contravvenzione, soggetta
al termine di prescrizione di quattro anni, che può arrivare a
cinque in presenza di atti interruttivi, e che decorre
dall’ultimazione dei lavori o, se interviene prima, dal sequestro.
Trascorso quel termine il reato si estingue e il giudice penale non
può più pronunciare condanna né, con essa, l’ordine di demolizione
previsto dall’art. 31, comma 9, del Testo unico.

Sul piano amministrativo, invece, la prescrizione semplicemente
non opera. L’abuso edilizio costituisce un illecito con effetti
permanenti, e il potere del Comune di reprimerlo con l’ingiunzione
di demolizione ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 non si
consuma con il passare degli anni. La conseguenza pratica è che un
immobile può essere al riparo da qualsiasi rischio penale e, nello
stesso tempo, pienamente esposto alla sanzione ripristinatoria, con
l’unica eccezione, di cui si dirà più avanti, della sanzione
pecuniaria che colpisce la mancata ottemperanza all’ordine.

Anche quando l’ordine di demolizione è stato disposto dal
giudice penale, peraltro, la Cassazione ricorda che esso sfugge
alla regola del giudicato. Con la sentenza
n. 41205/2025 la Terza Sezione penale ha ribadito che l’ordine
resta sempre riesaminabile in sede esecutiva, ma può essere
revocato soltanto davanti a determinazioni della pubblica
amministrazione o del giudice amministrativo incompatibili con
l’abbattimento, oppure quando sia ragionevolmente prevedibile,
sulla base di elementi specifici, che tali provvedimenti
arriveranno a breve. Una perizia di parte che riqualifica
l’intervento non basta.

Abuso ereditato o acquistato, perché l’ordine colpisce chi oggi è
proprietario

Il secondo equivoco riguarda la responsabilità personale. Chi ha
comprato o ereditato l’immobile tende a ritenere che l’ordine di
demolizione debba essere rivolto a chi ha costruito, ma la
giurisprudenza è costante nel senso opposto. Il caso deciso dal
Consiglio di
Stato con la sentenza n. 3934/2026 è emblematico. Un manufatto,
già condonato nel 2001 come garage con tettoia, era stato ampliato
nel 2004-2005 dal precedente proprietario e poi destinato ad
abitazione. L’attuale proprietaria, che sosteneva di averlo
acquistato in buona fede nel 2012 sulla base di dichiarazioni di
conformità urbanistica, si è vista rivolgere l’ordine di
demolizione insieme al venditore, e il Comune era intervenuto
soltanto nel 2020, a quindici anni dai lavori.

La Sesta Sezione ha respinto l’appello, affermando che l’art. 31
del Testo unico individua come destinatari della sanzione, in forma
congiunta e non alternativa, il proprietario e il responsabile
dell’abuso. L’ordine può quindi essere legittimamente rivolto al
proprietario attuale anche se estraneo alla realizzazione delle
opere, perché gli abusi edilizi integrano illeciti permanenti
sanzionati in via ripristinatoria, a prescindere dal dolo, dalla
colpa o dalla buona fede di chi possiede oggi il bene.

Lo stesso principio vale per l’acquisizione gratuita al
patrimonio comunale. Con la sentenza n.
4892/2026 la Settima Sezione ha ricordato che l’acquisizione
matura automaticamente allo scadere del termine per demolire e
segue il bene anche nelle mani di chi lo acquista in seguito, come
già approfondito nell’articolo sull’acquisizione
comunale dell’immobile abusivo che segue l’acquirente. Per
l’erede o l’acquirente l’unica tutela passa quindi per il rapporto
con il dante causa, attraverso le garanzie contrattuali e le azioni
di responsabilità, non per l’opponibilità della propria estraneità
al Comune.

Trent’anni dopo, nessun obbligo di motivazione rafforzata

Resta la questione del tempo trascorso tra l’abuso e la reazione
dell’amministrazione. L’argomento difensivo più frequente è che,
dopo decenni di inerzia, il Comune avrebbe dovuto almeno motivare
in modo specifico sull’interesse pubblico attuale alla demolizione.
La risposta è stata fissata dall’Adunanza
plenaria con la sentenza n. 9/2017, secondo cui l’ordine di
demolizione di un immobile mai assistito da alcun titolo non
richiede motivazione sull’interesse pubblico neppure quando
interviene a distanza di tempo e il titolare attuale non è
responsabile dell’abuso, e viene riaffermata senza incertezze dalle
decisioni più recenti.

Nella sentenza n.
2421/2026 la Seconda Sezione ha esaminato il caso di un
edificio produttivo che risultava realizzato nel 1993 senza titolo,
per il quale il Comune, dopo il diniego del condono e l’ordine di
demolizione del 1999, seguiti da nuove istanze di sanatoria rimaste
senza esito, ha rinnovato l’invito a demolire a trent’anni dalla
costruzione. Il Collegio ha escluso qualsiasi difetto di
motivazione, trattandosi di un’attività vincolata, e ha affermato
che non esiste alcun affidamento tutelabile alla conservazione di
una situazione di fatto abusiva che il mero decorso del tempo,
anche per un lasso considerevole, non sana. Nella stessa direzione
si colloca la già citata sentenza n. 3934/2026, secondo cui buona
fede, affidamento e decorso del tempo non incidono sulla natura
vincolata dell’ordine di demolizione.

I 90 giorni dopo l’ingiunzione nella lettura della Plenaria n.
7/2026

Una volta notificata l’ingiunzione, il fattore tempo torna
invece a pesare, ma contro il proprietario. Se l’ordine non viene
eseguito entro 90 giorni, l’opera e l’area di sedime vengono
acquisite di diritto al patrimonio del Comune. L’Adunanza
plenaria, con la sentenza n. 7/2026, ha precisato come si
comporta questo termine quando l’ordine viene impugnato. Una
pronuncia cautelare o una sentenza di primo grado favorevole al
privato, intervenuta prima della scadenza, sospende il termine
senza azzerarlo, che riprende quindi a decorrere per la parte
residua dalla comunicazione della pronuncia di segno contrario,
fatta salva la verifica in concreto della possibilità di eseguire
l’ordine nel tempo che resta e la facoltà di chiedere
l’accertamento di conformità o un ulteriore congruo termine. Se
invece i 90 giorni sono già scaduti, l’acquisizione resta ferma
anche se in seguito intervengono provvedimenti favorevoli poi
travolti dal rigetto definitivo del ricorso.

La Plenaria ha anche recepito il principio di proporzionalità
elaborato dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, collocandolo
però all’interno del procedimento. Spetta al privato fornire
all’amministrazione le circostanze personali particolari che
renderebbero la misura sproporzionata, e in mancanza di questa
allegazione il carattere vincolato dell’acquisizione non viene
scalfito.

Quando l’ordine resta ineseguito arriva anche la sanzione fino a
20.000 euro

Allo scadere dei 90 giorni senza che le opere siano state
rimosse non matura soltanto l’acquisizione. L’Adunanza
plenaria, con la sentenza n. 16/2023, ha qualificato la mancata
ottemperanza come un secondo illecito, di natura omissiva e legato
al bene, distinto da quello commesso con la realizzazione delle
opere, al quale l’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001,
introdotto dalla Legge n. 164/2014, collega una sanzione pecuniaria
compresa tra 2.000 e 20.000 euro. Nelle aree vincolate indicate
dall’art. 27, comma 2, e in quelle a rischio idrogeologico elevato
o molto elevato la sanzione va sempre applicata nella misura
massima. La stessa Plenaria ha precisato che si tratta di un
illecito ad effetti permanenti che si consuma con lo scadere del
termine, e per questo la sanzione non può essere irrogata a chi
aveva già lasciato decorrere inutilmente i 90 giorni prima
dell’entrata in vigore della legge del 2014.

Per gli abusi risalenti la domanda decisiva diventa allora se
anche questa sanzione si prescriva. Il TAR Campania, con la
sentenza
n. 1648/2026, ha risposto di sì, applicando il termine
quinquennale dell’art. 28 della Legge n. 689/1981 e facendolo
decorrere dal novantesimo giorno successivo all’ingiunzione, o al
più tardi dall’accertamento dell’inottemperanza, e ha così
annullato una sanzione di 20.000 euro irrogata oltre sei anni dopo,
come già ricostruito nel
commento sulla prescrizione della sanzione per inottemperanza.
Sul punto la giurisprudenza non è però compatta, perché nella
sentenza n.
324/2026 la Seconda Sezione del Consiglio di Stato, in un
passaggio non decisivo per la soluzione del caso, ha qualificato
l’inottemperanza come illecito omissivo permanente, con una
prescrizione che decorrerebbe soltanto dalla demolizione,
richiamando proprio la Plenaria n. 16/2023, che però collega la
consumazione dell’illecito alla scadenza del termine. Finché il
contrasto non sarà ricomposto, conviene trattare la prescrizione
della sanzione come un argomento difensivo serio ma non come un
risultato acquisito.

Due precisazioni completano il quadro. La prescrizione può
essere interrotta, e il TAR Lombardia, con la
sentenza n. 2449/2026, ha riconosciuto questo effetto a
un’istanza con cui gli interessati si erano impegnati per iscritto
a demolire, qualificandola come riconoscimento dell’obbligo ai
sensi dell’art. 2944 del codice civile, e ha ribadito che una
demolizione soltanto parziale equivale a inottemperanza. Quanto ai
destinatari, il Consiglio di Stato con la sentenza n.
4836/2026 ha confermato che la sanzione colpisce in solido
tutti i soggetti a cui è rivolto l’ordine divenuto definitivo,
compreso chi utilizza stabilmente il manufatto senza esserne
proprietario, e che la loro posizione non può essere rimessa in
discussione nella fase sanzionatoria se non è stata contestata
impugnando l’ordine. Per chi eredita o acquista un immobile gravato
da un’ordinanza mai eseguita il risultato è che il debito
pecuniario può anche essersi prescritto, ma non l’acquisizione già
maturata né l’abuso, che restano opponibili a chiunque subentri nel
bene.

La
fiscalizzazione non è una scorciatoia

Chi non riesce a sanare guarda spesso alla sanzione pecuniaria,
che il d.P.R. n. 380/2001 ammette però in tre ipotesi circoscritte,
cioè per la ristrutturazione eseguita senza titolo quando il
ripristino non è tecnicamente possibile (art. 33, comma 2), per le
parziali difformità la cui demolizione pregiudicherebbe la parte
eseguita in conformità (art. 34, comma 2) e per le opere realizzate
con un permesso poi annullato per vizi soltanto formali o
procedurali (art. 38). Restano invece fuori gli abusi dell’art. 31,
cioè le nuove costruzioni senza titolo, la totale difformità e le
variazioni essenziali, per i quali la sequenza prevista dalla legge
è la demolizione e, in mancanza, l’acquisizione gratuita. Il caso
deciso dalla sentenza n. 3934/2026 rientrava in quest’ultima
categoria, e per questo la richiesta di sanzione alternativa è
stata respinta.

Anche dove è ammessa, la fiscalizzazione resta un rimedio
eccezionale. Con la sentenza n.
6102/2026, pronunciata sul ricorso degli eredi dell’originaria
proprietaria di un immobile nel Lazio per un ampliamento in
parziale difformità, la Settima Sezione ha ribadito che la
sostituibilità della demolizione con la sanzione pecuniaria attiene
alla fase esecutiva e non incide sulla legittimità dell’ordine, che
resta vincolato. Il TAR aveva giudicato tardiva e insufficiente la
perizia prodotta dalle ricorrenti, e il Consiglio di Stato ha
ricondotto la questione alla fase esecutiva, l’unica in cui è
possibile verificare, sulla base di dati tecnici attuali, se la
rimozione delle opere determini un pregiudizio statico o funzionale
per le porzioni realizzate legittimamente. In quella sede, secondo
la giurisprudenza prevalente, il privato deve allegare e
documentare il pregiudizio e il Comune è tenuto a un accertamento
tecnico motivato, mentre i soli maggiori costi della demolizione
non bastano, come emerge anche dal commento alla
recente giurisprudenza sulla fiscalizzazione ammessa.

Per chi eredita o acquista un immobile con difformità risalenti
c’è poi un risvolto che conviene conoscere. La fiscalizzazione non
è una sanatoria e non sostituisce la doppia conformità, ma dopo il
Salva Casa il pagamento delle sanzioni pecuniarie previste dal
Testo unico, comprese quelle degli artt. 33, 34 e 38, concorre a
formare lo stato legittimo ai sensi dell’art. 9-bis, comma 1-bis, e
soltanto quella dell’art. 38 produce anche gli effetti del permesso
in sanatoria, come ricostruito nell’approfondimento
sugli effetti della fiscalizzazione sullo stato legittimo. Vale
anche il percorso inverso, perché se in passato il Comune ha già
applicato la sanzione pecuniaria per la stessa difformità il suo
potere repressivo si è consumato e non può essere seguito, a
distanza di anni, da un ordine di demolizione, principio affrontato
nell’articolo secondo cui
pagare la sanzione alternativa non significa sanare.
Ricostruire nella storia amministrativa dell’immobile se una
sanzione sia già stata irrogata e pagata diventa quindi parte
integrante della verifica preventiva, con un’avvertenza che il
volume Regolarità
edilizia e catastale nelle compravendite immobiliari, scritto
con l’avv. Vittorio Fiasconaro, pone al centro del metodo di
verifica. Un ampliamento che esiste da decenni senza essere stato
demolito né sanato può essere stato fiscalizzato in un momento che
il fascicolo non documenta, ma la fiscalizzazione produce effetti
solo se si ritrovano la determina che l’ha disposta e la quietanza
del pagamento integrale, e in mancanza di questi atti l’opera va
qualificata come abusiva e non come fiscalizzata.

Come muoversi
davanti a un abuso risalente

Il quadro che emerge non lascia spazio a soluzioni affidate al
tempo, ma non chiude tutte le porte. Molto dipende dalla natura
della difformità e dal momento in cui ci si accorge del problema, e
alcune indicazioni pratiche aiutano a orientarsi:

• prima di un acquisto o di una successione, la ricostruzione
  dello stato legittimo ai sensi dell’art. 9-bis del d.P.R. n.
  380/2001 resta lo strumento più efficace per far emergere
  difformità nascoste e negoziare garanzie adeguate con il
  venditore;
• per le parziali difformità e le variazioni essenziali,
  l’accertamento di conformità dell’art. 36-bis introdotto dal D.L.
  n. 69/2024 consente una sanatoria con requisiti meno stringenti
  della doppia conformità, mentre per le opere prive di titolo resta
  ferma la disciplina dell’art. 36;
• gli scostamenti minimi possono rientrare nelle tolleranze
  costruttive dell’art. 34-bis, con soglie graduate per gli
  interventi realizzati entro il 24 maggio 2024, a condizione che si
  tratti di difformità esecutive rispetto al titolo e non di opere
  nuove, secondo il
  calcolo unitario delle tolleranze costruttive indicato dal
  Consiglio di Stato;
• se esiste una domanda di condono ancora pendente, conviene
  verificarne lo stato e completare la documentazione, perché la sua
  definizione può rendere superfluo ogni altro percorso;
• una volta notificata l’ingiunzione, il termine di 90 giorni va
  presidiato con attenzione, perché solo entro quella scadenza si può
  presentare l’istanza di accertamento di conformità o chiedere una
  proroga motivata da ragioni oggettive, e perché la sua scadenza
  produce effetti che la Plenaria n. 7/2026 considera non reversibili
  e da cui decorrono anche la sanzione pecuniaria e i relativi
  termini di prescrizione, come illustrato nell’analisi dedicata alla
  
  sospensione del termine di 90 giorni in caso di ricorso.

Il messaggio che la giurisprudenza più recente consegna a
proprietari e professionisti è coerente con un orientamento ormai
consolidato. La prescrizione mette al riparo dalla sanzione penale,
ma non dall’ordine di demolizione né dall’acquisizione gratuita,
che seguono l’immobile di mano in mano. Per questo la partita sugli
abusi risalenti si gioca soprattutto prima, nella verifica tecnica
che precede un trasferimento, e poi negli strumenti di
regolarizzazione che il Testo Unico Edilizia, dopo il Salva Casa,
mette effettivamente a disposizione.