Legittimo affidamento in edilizia: quando il tempo protegge

Entro quanto tempo il Comune può annullare un permesso di
costruire già rilasciato o formato per silenzio? Da quando
decorrono i sei mesi previsti per l’annullamento d’ufficio e cosa
li fa saltare? E se la pratica era incompleta, l’opera resta
abusiva e va demolita?

A questi interrogativi ha risposto negli anni una copiosa
giurisprudenza amministrativa che ha chiarito l’aspetto più
sottovalutato quando si conta il tempo trascorso da una pratica,
perché il legittimo affidamento in edilizia non
nasce dal decorso dei termini ma dall’esistenza di un titolo
valido. Chi ha costruito confidando nella scadenza può ritrovarsi,
anni dopo, con opere trattate come prive di titolo, senza che lo
mettano al riparo la fine dei lavori, i controlli passati senza
rilievi, il silenzio prolungato dell’ufficio o il passaggio davanti
al notaio.

Il ragionamento che salta è sempre lo stesso, quello di chi
conta i mesi passati dal deposito e ne ricava una garanzia. I sei
mesi dell’art. 21-nonies della Legge n. 241/1990 proteggono il
titolo e non l’opera, per cui dove il titolo non si è formato quel
conto non è mai partito.

Le sentenze da conoscere su silenzio assenso, autotutela e
affidamento

Sul valore del tempo nel procedimento vale la pena leggere in
sequenza le pronunce che tornano in questo articolo, perché prese
insieme raccontano un percorso. Sono le sentenze del Consiglio di
Stato n.
7363/2025 sui termini, n.
1878/2026 e
n. 2179/2026 sulla configurabilità della domanda, n.
1746/2026 sul perimetro delle sanatorie, n.
7367/2024 e TAR Calabria
n. 591/2026 sull’autotutela, TAR Lazio
n. 14178/2026 sull’asseverazione incompleta. A monte restano la
Corte Costituzionale (sentenza n.
45/2019), per cui la fase amministrativa successiva alla
segnalazione è una parentesi delimitata nei modi e nei tempi, e
l’Adunanza
Plenaria n. 9/2017 per gli abusi mai assistiti da titolo.

Quadro sinottico dei termini dei titoli edilizi nel Testo Unico
Edilizia

Nel d.P.R. n. 380/2001
(Testo Unico Edilizia), i tempi ci sono e sono
scritti, ma cambiano da titolo a titolo. Vederli affiancati aiuta,
perché è dal confronto che si capisce quanto poco il calendario
protegga da solo. Le due sanatorie, quella dell’art. 36 e quella
dell’art. 36-bis introdotta dal Decreto Salva Casa,
hanno segno opposto e sono il punto in cui più spesso ci si
confonde. Sulla scelta a monte tra comunicazione e segnalazione
resta invece il quadro ricostruito nella guida sulle
differenze tra CILA e SCIA.

Nel permesso di costruire il termine può essere interrotto una
sola volta, entro trenta giorni dalla domanda, per una richiesta
motivata di integrazione, e solo i termini istruttori raddoppiano
per i progetti particolarmente complessi. Va poi tenuta distinta la
durata del titolo dal tempo del procedimento, perché l’art. 15
fissa un anno per l’inizio dei lavori e tre anni per l’ultimazione,
mentre la segnalazione dell’art. 23 ha un’efficacia massima
triennale, con l’avvertenza che per i titoli rilasciati o formatisi
fino al 31 dicembre 2025 opera ancora la proroga straordinaria di
quarantotto mesi, previa comunicazione dell’interessato.

Silenzio assenso, SCIA e CILA, quando il titolo non si è mai
formato

Conviene sgombrare il campo da un equivoco diffuso. Sulla
segnalazione non si forma alcun silenzio assenso, perché decorsi i
trenta giorni si consolida la liceità dell’attività e non nasce un
provvedimento tacito. È la differenza che regge tutto il resto, e
spiega perché il provvedimento inibitorio adottato fuori termine è
inefficace ai sensi dell’art. 2, comma 8-bis della Legge n.
241/1990, mentre oltre quella soglia resta solo l’autotutela.

Sul permesso di costruire il crinale è un altro, quello tra
conformità e configurabilità della domanda. Un’istanza non conforme
alla disciplina urbanistica il titolo lo produce comunque, restando
esposta all’autotutela; un’istanza priva degli elementi essenziali
non produce nulla, come nel
caso deciso nel marzo 2026, dove mancava la dichiarazione
asseverata sull’efficienza energetica richiesta dall’art. 20, comma
1 del Testo Unico Edilizia.

Un regime a sé ha la SCIA alternativa al permesso di costruire,
sottratta all’art. 19 della Legge n. 241/1990 dalla norma di
interpretazione autentica del Decreto-Legge n. 70/2011. I trenta
giorni dell’art. 23, comma 6 sono letti come sollecitatori, per cui
quel titolo non si consolida mai e la vigilanza resta piena, senza
le condizioni dell’art. 21-nonies.

Nel regime della SCIA ordinaria, invece, il criterio si sposta
sulla completezza e sulla veridicità di ciò che il tecnico ha
asseverato. I giudici di primo grado del TAR Lazio hanno ribadito
che una segnalazione incompleta non costituisce un valido ed
efficace titolo abilitativo tacito, con la conseguenza che le opere
risultano eseguite in assenza dei presupposti di legge e si
qualificano abusive perché prive del relativo titolo edilizio. Non
si discute quindi di un titolo annullabile entro un termine, ma di
un titolo mai venuto ad esistenza, mentre resta fermo il
potere-dovere di vigilanza dell’art. 27 del Testo Unico Edilizia,
che lo stesso art. 19, comma 6-bis fa salvo.

Il punto va però maneggiato con misura, perché incompletezza non
è sinonimo di inefficacia automatica. Davanti a carenze puramente
documentali il Consiglio di Stato (sentenza n.
1651/2025) chiede di attivare il soccorso istruttorio prima di
dichiarare l’inammissibilità. Altra cosa è la carenza che investe
il presupposto sostanziale, dove non c’è nulla da integrare.

CILA
inefficace, il contrasto che i tecnici devono conoscere

Con la comunicazione asseverata la questione si sposta ancora
più indietro, perché la CILA non è un titolo abilitativo in senso
proprio ma presuppone una legittimità che deve esistere già. Su
questo non si discute, e da qui discende che
non produce effetti su un immobile privo di stato legittimo
(TAR Campania, sentenza
n. 6190/2025) né può fare le veci dell’accertamento di
conformità (TAR Emilia-Romagna,
sentenza n. 165/2025).

Si discute invece, e parecchio, sui limiti del potere comunale.
Secondo l’indirizzo prevalente, ripreso dal Consiglio di Stato
anche nella
sentenza n. 6322/2025, la comunicazione non si annulla e non si
inibisce ma si dichiara inefficace, con un rilievo che non è
autotutela e non incontra i termini dell’art. 21-nonies. Secondo un
diverso orientamento, però, la CILA condivide l’intima natura
giuridica della segnalazione, per cui tornerebbero applicabili i
limiti di tempo e di motivazione dell’art. 19 e le condizioni
dell’art. 21-nonies (Consiglio di Stato, sentenza n.
4110/2023). Chi progetta farebbe bene a sapere che qui il
quadro non è chiuso, e che nell’ipotesi meno favorevole al privato
la comunicazione resta aggredibile senza limiti di tempo.

Legittimo affidamento e annullamento d’ufficio, dopo quanto tempo
il titolo è al sicuro

Conviene rovesciare la domanda, perché nessuna norma stabilisce
dopo quanti mesi o anni una posizione diventa tutelabile. Il tempo
non è il fatto che genera l’affidamento, è semmai il termine che lo
consolida, e funziona soltanto dove un titolo esiste ed è nato da
dichiarazioni complete. L’ancoraggio è l’art. 21-nonies della Legge
n. 241/1990, che dopo la Legge n. 182/2025
consente l’annullamento d’ufficio entro un termine ragionevole e
comunque non superiore a sei mesi dall’adozione del provvedimento,
inclusi i casi in cui esso si sia formato per silenzio assenso.

Due dettagli del testo fanno la differenza nella pratica
quotidiana. Il primo è la decorrenza, perché i sei mesi corrono
dall’adozione del provvedimento, o dalla formazione del silenzio
assenso, e non dal giorno in cui l’ufficio si accorge del vizio,
con la sola eccezione della SCIA, dove il conto parte dalla
scadenza del controllo ordinario. Il secondo è il perimetro, perché
la norma tiene fuori i vizi meramente formali dell’art. 21-octies,
comma 2 e lascia comunque all’amministrazione la possibilità di
convalidare il provvedimento annullabile anziché rimuoverlo.

Dentro quel perimetro l’affidamento pesa davvero, perché il
ritiro di un titolo a distanza di anni impone di individuare
ragioni di interesse pubblico attuali e di compararle con la
posizione maturata dal destinatario. Cambia però il baricentro
quando a muoversi è il vicino, dato che l’art. 19, comma 6-ter gli
riconosce la facoltà di sollecitare le verifiche e, in caso di
inerzia, di agire contro il silenzio, con un’amministrazione
vincolata nell’an e discrezionale solo sul contenuto della
decisione. Restano infine scoperti, ai sensi del comma 2-bis, i
titoli conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o
di dichiarazioni mendaci per effetto di condotte costituenti reato,
ma solo quando queste sono accertate con sentenza passata in
giudicato.

Dove invece il titolo non c’è mai stato, il tempo non produce
nulla. L’Adunanza Plenaria ha chiarito che l’ordinamento tutela
l’affidamento solo quando ha carattere incolpevole e che l’ordine
di demolizione resta atto vincolato anche a grande distanza
dall’abuso, senza che l’inerzia dell’ufficio possa legittimare ciò
che era illegittimo dall’origine.

Stato legittimo e asseverazioni, cosa deve verificare il
tecnico

Dal punto di vista tecnico la partita si gioca prima del
deposito, sul presupposto che apre al regime scelto. Quando la
pratica poggia su una qualificazione dichiarata, dall’autonomia
funzionale di un’unità immobiliare alla legittimità del fabbricato
di partenza in un ampliamento, quel presupposto va documentato con
i titoli e non soltanto asseverato, perché è lì che il controllo
torna a mordere anche a distanza di anni. La ricaduta più pesante
si vede poi sulla
ricostruzione dello stato legittimo dell’art. 9-bis del Testo
Unico Edilizia, dove un titolo tacito mai formato non regge la
legittimità dell’organismo edilizio e il problema salta fuori nel
momento peggiore, davanti al notaio.

Sul piano sistematico, e anche se le pronunce non lo affrontano
in questi termini, ne esce una scala che rovescia la logica della
semplificazione. Il permesso di costruire dà un provvedimento
rimovibile entro sei mesi; la segnalazione ordinaria dà un’attività
che si consolida se l’asseverazione regge; la segnalazione
alternativa al permesso non si consolida affatto; la comunicazione
asseverata non dà alcun titolo da difendere. Più leggero è lo
strumento, meno protegge il tempo.

Termini edilizi e affidamento, cosa cambia per professionisti e
proprietari

In conclusione, le pronunce più recenti hanno consolidato una
regola sola, ovvero che il decorso del termine produce effetti
quando la pratica esiste ed è completa e non produce nulla quando
quella condizione manca, restando in questo secondo caso il dovere
dell’ufficio di provvedere e di vigilare.

La postura che ne deriva è quella di smettere di ragionare per
scadenze e cominciare a ragionare per presupposti. Contare i giorni
ha senso solo dopo aver verificato che la pratica sia completa e
veritiera, perché è quella verifica, e non il calendario, a
stabilire se un titolo esista.

L’indirizzo tiene distinta la solidità dei titoli nati
regolarmente dalla fragilità di quelli poggiati su
un’autocertificazione lacunosa. La semplificazione non ha ridotto
il rischio, lo ha spostato dall’ufficio al professionista che
firma.

Domande frequenti su termini edilizi e legittimo affidamento

Dopo quanti anni un abuso edilizio non è più sanzionabile?

Non esiste una prescrizione dell’illecito edilizio sul piano
amministrativo. L’ordine di demolizione resta atto vincolato anche
a grande distanza dai lavori, perché il tempo non legittima una
situazione priva di titolo.

Da quando decorrono i sei mesi per l’annullamento
d’ufficio?

Dall’adozione del provvedimento di autorizzazione, o dalla
formazione del silenzio assenso, e non dal momento in cui
l’amministrazione rileva l’illegittimità. Nel regime della SCIA il
termine decorre invece dalla scadenza del controllo ordinario.

Sulla SCIA si forma il silenzio assenso dopo trenta
giorni?

No. Alla scadenza del termine non nasce un provvedimento tacito
ma si consolida la liceità dell’attività segnalata, e il
provvedimento inibitorio adottato fuori termine è inefficace.

Una SCIA incompleta si sana con il decorso del tempo?

No. La segnalazione priva dei presupposti sostanziali non
produce alcun titolo tacito. Per le sole carenze documentali, però,
l’amministrazione deve prima attivare il soccorso istruttorio.