Incentivi tecnici e accordo quadro: la Corte dei conti chiarisce la base di calcolo

La gestione degli incentivi per funzioni tecniche negli accordi quadro continua a generare dubbi applicativi per stazioni appaltanti, RUP, DEC, direttori lavori e uffici tecnici. La questione è tutt’altro che teorica: negli appalti pubblici, soprattutto per lavori di manutenzione, servizi continuativi e forniture ripetitive, l’accordo quadro è uno strumento molto utilizzato perché consente di programmare affidamenti successivi all’interno di una cornice contrattuale già definita.

Ma su quale importo va calcolato l’incentivo tecnico del 2% previsto dall’art. 45 del d.lgs. 36/2023? Sull’importo massimo dell’accordo quadro? Sulla somma dei computi metrici dei singoli interventi? Oppure su ciascun contratto attuativo?

A rispondere è la Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per l’Emilia-Romagna, con la deliberazione n. 74/2026/PAR, resa su richiesta della Regione Emilia-Romagna. Il principio è netto: l’accordo quadro non fa maturare di per sé l’incentivo; la base di calcolo è il singolo contratto attuativo, al netto di IVA e ribasso.

La Regione Emilia-Romagna ha chiesto un parere sull’applicazione dell’art. 45 del Codice appalti nei contratti attuativi derivanti da accordi quadro, con riferimento sia ai lavori sia ai servizi e alle forniture. Il dubbio nasce da una situazione frequente nella prassi: l’accordo quadro stabilisce regole, prezzi e condizioni generali, ma l’esecuzione avviene solo attraverso successivi ordini o contratti applicativi. In questo scenario, la stazione appaltante deve capire quando matura l’incentivo tecnico e su quale importo deve essere accantonato.

La Corte chiarisce innanzitutto la natura dell’accordo quadro: non è il contratto che determina direttamente l’esecuzione della prestazione, ma una cornice regolatoria per futuri affidamenti. L’importo massimo dell’accordo quadro rappresenta quindi un valore potenziale, non una prestazione effettivamente ordinata.

Accordo quadro: nessun incentivo per la sola stipula

La stipulazione dell’accordo quadro non è sufficiente per far maturare gli incentivi tecnici. Per la Corte, manca nell’accordo quadro una base concreta e determinata su cui calcolare l’incentivo. L’importo massimo dell’accordo non coincide con il valore effettivamente affidato e non può essere utilizzato come parametro per il fondo incentivante.

L’incentivo matura solo quando viene affidato il singolo contratto attuativo, cioè quando l’amministrazione ordina concretamente lavori, servizi o forniture e individua il relativo importo. Per i tecnici PA, questo significa che il quadro economico dell’accordo quadro non basta: occorre prevedere correttamente la voce incentivi nei quadri economici dei singoli contratti applicativi.

Base di calcolo: conta il contratto attuativo al netto del ribasso

Il punto più rilevante della deliberazione riguarda la base di calcolo. La Corte afferma che il 2% va calcolato sull’importo totale di affidamento del singolo contratto attuativo, al netto dell’IVA e già al netto del ribasso offerto dall’aggiudicatario.

Non rilevano quindi:

• l’importo massimo dell’accordo quadro;
• la somma dei computi metrici al lordo del ribasso;
• valori potenziali non tradotti in contratti attuativi;
• incrementi successivi non previsti ab origine.

L’esempio affrontato dalla Corte è molto chiaro: se un accordo quadro ha valore a base di gara pari a 100 e viene attuato con più contratti i cui computi metrici sommano 125, la base dell’incentivo non è né 100 né 125. Bisogna guardare all’importo di ciascun contratto attuativo, al netto del ribasso, così come risulta dall’ordine o dal contratto di adesione. La Corte aggiunge anche un altro chiarimento pratico: quinto d’obbligo e proroga tecnica non possono essere computati ex post ai fini dell’incentivo, se non erano già inclusi nell’importo posto a base dell’affidamento.

Lavori, servizi e forniture: regole diverse

La deliberazione distingue con attenzione tra accordi quadro di lavori e accordi quadro di servizi e forniture.

Per gli accordi quadro di lavori, ciascun contratto attuativo è normalmente preceduto da una progettazione e da un quadro economico che include la voce “incentivi”. In questo caso, il contratto attuativo costituisce il riferimento naturale per la maturazione e la quantificazione dell’incentivo.

Per servizi e forniture, invece, il ragionamento è più rigoroso. Non basta che esista un contratto attuativo: occorre verificare i presupposti dell’art. 32 dell’Allegato II.14 al D.Lgs. 36/2023. In particolare, l’incentivo è riconoscibile solo in presenza di servizi o forniture di particolare importanza, connotati da effettiva complessità, e con nomina del direttore dell’esecuzione quale figura distinta dal RUP.

Questo passaggio è molto importante: un accordo quadro complessivamente rilevante non “trascina” automaticamente nell’incentivabilità tutti i contratti attuativi. Per servizi e forniture, la verifica deve essere fatta contratto per contratto.

La complessità non può essere autocertificata dal RUP

Tra gli elementi più interessanti della deliberazione c’è il tema della terzietà nella valutazione della complessità. Secondo la Corte, il requisito di complessità nei servizi e nelle forniture deve essere verificato in senso oggettivo e non può essere rimesso alla mera discrezionalità della stazione appaltante. Inoltre, per ragioni di terzietà, tale verifica non può essere affidata allo stesso RUP.

La qualificazione di un servizio o di una fornitura come “di particolare importanza” deve essere motivata in modo puntuale, con riferimento a elementi tecnici concreti, evitando formule generiche o automatiche.

Attività incentivabili: elenco tassativo

La Corte richiama anche un principio già consolidato nella giurisprudenza contabile: le attività incentivabili sono solo quelle tassativamente indicate nell’Allegato I.10 al Codice.

Rientrano, tra le altre, le attività del RUP, la collaborazione al RUP, la redazione del DOCFAP, del PFTE e del progetto esecutivo, la verifica del progetto, la predisposizione dei documenti di gara, la direzione lavori, la direzione dell’esecuzione, il collaudo, la verifica di conformità e il collaudo statico ove necessario.

Non sono ammesse estensioni analogiche. L’incentivo, infatti, è una deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione e deve essere interpretato in modo restrittivo.

Approfondimenti

Per approfondire il tema, leggi l’articolo dedicato agli incentivi tecnici. Per gestire correttamente accordi quadro, contratti attuativi, documenti, flussi informativi e attività tecniche incentivabili, la PA può dotarsi di un software per la digitalizzazione del ciclo di vita dell’opera pubblica. La quota del 20% prevista nell’ambito del 2% degli incentivi tecnici è destinata anche all’acquisto di beni, strumenti e tecnologie funzionali all’innovazione: il software rientra pienamente tra le soluzioni digitali utili a supportare RUP, tecnici e stazioni appaltanti nella gestione conforme, tracciabile e collaborativa degli appalti pubblici.

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