Demo-ricostruzione in zona A: quando serve il piano attuativo?

La sentenza del TAR Lazio n. 9629/2026, relativa al diniego di un permesso di costruire per un intervento di rigenerazione urbana con demolizione e ricostruzione di un edificio a destinazione prevalentemente residenziale, chiarisce quando un intervento in zona A deve essere qualificato come nuova costruzione e quali verifiche urbanistiche diventano decisive ai fini del rilascio del titolo edilizio.

La decisione affronta, in particolare:

• quando la modifica progettuale determina un nuovo procedimento;
• quando l’intervento non può essere considerato ristrutturazione edilizia;
• quando è necessario il piano attuativo;
• come incidono i limiti del D.M. 1444/1968 su altezza, densità e distanze;
• quando i locali accessori devono essere computati nella SUL.

Prima di presentare un progetto di demolizione e ricostruzione, il tecnico deve verificare lo stato legittimo dell’edificio e i principali parametri urbanistici: qualificazione dell’intervento, disciplina di zona, altezze, distanze, densità edilizia e calcolo della SUL. In questa attività, strumenti digitali come il software per la progettazione edilizia possono agevolare il confronto tra stato di fatto e progetto, la gestione del modello dell’edificio e il controllo dei dati tecnici necessari alla corretta predisposizione della pratica edilizia.

Il caso

Una società proprietaria di un edificio aveva presentato domanda di permesso di costruire per un intervento di rigenerazione urbana. Il progetto prevedeva la demolizione dell’edificio esistente e la successiva ricostruzione con destinazione prevalentemente residenziale.

L’intervento originario si fondava su due profili premiali:

L’amministrazione aveva negato il permesso di costruire, ritenendo il progetto in contrasto con la disciplina regionale. In particolare, secondo il Comune, non risultava dimostrata la preesistente destinazione residenziale o turistico-ricettiva dei locali sottotetto e vi sarebbe stato un indebito cumulo dei benefici previsti dalle due leggi regionali.

La società ha quindi impugnato il diniego e ha chiesto anche l’accertamento della formazione del silenzio-assenso sull’istanza di permesso di costruire.

Nel corso del giudizio, però, la ricorrente ha presentato un nuovo progetto, sempre riferito allo stesso immobile. Il TAR, in sede cautelare, ha invitato l’amministrazione a rivalutare l’istanza alla luce delle modifiche progettuali sopravvenute.

Il Comune ha riesaminato la proposta, ma ha adottato un nuovo diniego. Secondo l’Amministrazione, non si trattava di semplici modifiche al progetto originario, ma di una proposta progettuale diversa, con modifiche di sagoma, altezze e sedime, tale da richiedere una nuova istruttoria tecnica.

Con i motivi aggiunti, la società ha contestato il nuovo diniego sotto diversi profili.

In particolare, la ricorrente ha sostenuto che:

• l’amministrazione avrebbe violato l’art. 10-bis della legge n. 241/1990, introducendo nuovi motivi ostativi rispetto a quelli già evidenziati nel precedente procedimento;
• non sarebbe stato necessario un piano attuativo, perché l’area risultava già urbanizzata;
• l’intervento non avrebbe violato gli artt. 7, 8 e 9 del D.M. 1444/1968;
• l’opera avrebbe dovuto essere qualificata come ristrutturazione edilizia e non come nuova costruzione;
• l’Amministrazione avrebbe errato nel calcolo della SUL, in particolare con riferimento alle cantine collocate in copertura e a un manufatto qualificato dalla ricorrente come capannone.

Il TAR ha respinto il ricorso per motivi aggiunti, ritenendo legittimi diversi profili del diniego comunale.

Quando la modifica progettuale determina un nuovo progetto e procedimento?

La ricorrente contestava la violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990, sostenendo che il secondo diniego fosse fondato su motivi ostativi nuovi e diversi rispetto a quelli già indicati nel precedente procedimento.

Il TAR ha respinto tale censura, rilevando che la presentazione del nuovo progetto non costituiva una semplice modifica o integrazione dell’elaborato originario, ma configurava un’opera differente rispetto a quella originaria, caratterizzata da modifiche di sagoma, altezze e sedime dell’edificio.

Secondo il Collegio, il riesame disposto in sede cautelare riguardava la vicenda nel suo complesso, tenendo conto proprio delle modifiche progettuali successivamente presentate. Poiché tali modifiche avevano dato luogo a una nuova proposta progettuale, esse avevano determinato l’avvio di un autonomo procedimento amministrativo, con una distinta istruttoria tecnica e la possibilità per l’Amministrazione di formulare nuovi motivi ostativi, senza alcuna violazione dell’art. 10-bis della legge 241/1990.

La presentazione del nuovo progetto ha inciso anche sul ricorso originario: il TAR lo ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, ritenendo che la nuova istanza avesse superato il primo progetto e il relativo diniego.

Edifici oltre i 25 m: quando serve il piano attuativo?

La ricorrente contestava l’applicazione dell’art. 41-quinquies della legge 1150/1942, sostenendo che il piano attuativo non fosse necessario perché l’intervento riguardava un’area già urbanizzata. La società affermava inoltre che l’altezza media degli edifici circostanti fosse pari a circa 31 m.

Il TAR ha respinto la censura, chiarendo che, in presenza di un edificio con altezza superiore a 25 m, l’assenza del piano attuativo non può essere superata facendo leva sulla sufficiente urbanizzazione della zona.

La normativa prevede infatti che, nei Comuni dotati di strumenti urbanistici generali, nelle aree in cui siano consentite costruzioni con determinati limiti di volumetria o altezza, la realizzazione di edifici che superino tali parametri sia subordinata alla preventiva approvazione di un piano particolareggiato o di una lottizzazione convenzionata estesa all’intera zona.

Art. 41 quinquies L. 1150/1942, comma 6

nei Comuni dotati di piano regolatore generale o di programma di fabbricazione, nelle zone in cui siano consentite costruzioni per volumi superiori a tre metri cubi per metro quadrato di area edificabile, ovvero siano consentite altezze superiori a metri 25 non possono essere realizzati edifici con volumi ed altezze superiori a detti limiti, se non previa approvazione di apposito piano particolareggiato o lottizzazione convenzionata estesi alla intera zona e contenenti la disposizione planovolumetrica degli edifici previsti nella zona stessa

Nel caso esaminato, il progetto prevedeva un edificio alto 32,80 m, quindi superiore alla soglia di 25 m indicata dall’art. 41-quinquies della legge 1150/1942, e risultava privo del necessario piano attuativo. Pertanto, il Collegio ha ritenuto legittimo il motivo di diniego opposto dall’Amministrazione, affermando che il livello di urbanizzazione dell’area non può sostituire gli strumenti attuativi richiesti dalla legge.

Demolizione e ricostruzione in zona A: ristrutturazione o nuova costruzione?

La società contestava la valutazione dell’Amministrazione secondo cui il progetto sarebbe stato in contrasto con gli artt. 7, 8 e 9 del D.M. 1444/1968, in materia di densità edilizia, altezze e distanze tra edifici.

In via preliminare, il Collegio ha esaminato la qualificazione dell’intervento, verificando se dovesse essere considerato una ristrutturazione edilizia o una nuova costruzione.

L’art. 3, comma 1, lett. d), del D.P.R. 380/2001 ricomprende nella ristrutturazione edilizia anche alcuni interventi di demolizione e ricostruzione con diversa sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche. Tuttavia, per gli immobili ubicati in zona omogenea A, la demolizione e ricostruzione costituisce ristrutturazione edilizia solo se sono mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente.

Nel caso esaminato, poiché l’intervento riguardava un immobile in zona A e la ricostruzione prevedeva modifiche significative rispetto alla sagoma, al sedime e alle caratteristiche planivolumetriche dell’edificio originario, il Collegio ha qualificato l’opera come nuova costruzione.

Da tale qualificazione deriva l’applicazione dei limiti previsti dal D.M. n. 1444/1968:

• quanto all’art. 7, relativo alla densità edilizia, il Collegio ha rilevato che il valore di densità previsto dal progetto superava i limiti consentiti dalla norma, come risultava anche dalla documentazione tecnica prodotta dalla stessa ricorrente;
• in relazione all’art. 8, riguardante le altezze degli edifici, il Collegio ha ritenuto sussistente la violazione, poiché l’altezza del nuovo edificio risultava superiore a quella media degli edifici circostanti;
• con riferimento all’art. 9, relativo alle distanze tra edifici, il Collegio ha chiarito che il limite minimo di 10 metri trova applicazione anche nelle zone A in caso di nuova costruzione, non essendo possibile estendere le deroghe previste per gli interventi di risanamento conservativo e ristrutturazione edilizia. Tuttavia, sotto questo specifico profilo, la documentazione tecnica allegata al progetto e la perizia prodotta dalla ricorrente hanno dimostrato il rispetto della distanza minima prevista dalla normativa.

Calcolo della SUL: quando le cantine in copertura vanno computate?

Un ulteriore profilo esaminato dal TAR riguarda il calcolo della superficie utile lorda (SUL), con particolare riferimento ad alcuni locali accessori qualificati come cantine e a un manufatto destinato a garage.

Quanto alle cantine collocate al piano di copertura dell’edificio, la ricorrente sosteneva che tali superfici non dovessero essere incluse nel computo della SUL. Il TAR ha respinto tale censura, chiarendo che, secondo la disciplina urbanistica applicabile, i locali cantina possono essere esclusi dal calcolo della SUL solo quando ricorrano specifiche condizioni, ossia quando siano completamente interrati o emergano dal terreno entro il limite massimo previsto dalla normativa (non oltre 0,80 m fuori terra).

Nel caso concreto, tali requisiti non sussistevano: le cantine erano collocate in copertura e avevano altezza pari a 2,40 m. Non era applicabile neppure la previsione relativa ai locali ricavati tra intradosso del solaio di copertura ed estradosso del solaio dell’ultimo livello di calpestio, perché tale esclusione riguarda le parti con altezza utile inferiore a 1,80 m.

Pertanto, il TAR ha ritenuto che tali superfici dovessero essere computate nella SUL complessiva dell’edificio.

La ricorrente contestava inoltre il mancato computo nella SUL della volumetria relativa a un manufatto accessorio, sostenendo che non si trattasse di un semplice garage, ma di un edificio autonomo assimilabile a un capannone o a un magazzino, idoneo a generare superficie e volumetria.

Anche tale censura è stata respinta. Dalla perizia tecnica risultava che il manufatto era aperto su due lati; tale circostanza ha indotto il TAR a ritenere inattendibile la qualificazione come capannone prospettata dalla ricorrente, rispetto alla destinazione a garage contestata dall’Amministrazione.

Inoltre, il TAR ha rilevato la mancata rappresentazione metrica e analitica del volume, la cui effettiva consistenza non era desumibile neppure dalle fotografie prodotte in giudizio, riferite a un manufatto in parte demolito.

Alla luce di tali valutazioni, il TAR ha respinto il ricorso per motivi aggiunti, assorbendo le ulteriori censure non esaminate. Il diniego era infatti fondato su una pluralità di ragioni autonome e, in presenza di un atto plurimotivato, la legittimità anche di una sola ragione ostativa è sufficiente a sorreggere il provvedimento.

In conclusione, il Tribunale ha:

• dichiarato improcedibile il ricorso originario per sopravvenuta carenza di interesse;
• respinto il ricorso per motivi aggiunti;
• disposto la compensazione integrale delle spese di giudizio.

Approfondimenti

Per approfondire il tema, leggi l’articolo dedicato a Demolizione e ricostruzione: cos’è? Interventi, norme e incentivi. Per verificare preventivamente la coerenza dell’intervento rispetto allo stato legittimo dell’edificio e alla normativa urbanistica applicabile, analizzando sagoma, sedime, altezze, distanze, densità edilizia e computo della SUL; può essere utile utilizzare strumenti digitali come lo specifico software per la progettazione edilizia, che agevola la gestione del progetto, il controllo dei parametri tecnici e la valutazione delle soluzioni progettuali in fase istruttoria.

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