serve un provvedimento espresso del Comune (CdS 6348/2026) • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Un permesso di costruire rilasciato dal Comune non è per sempre, ma ha una scadenza triennale da conoscere molto attentamente, perchè potrebbe costare l’esecuzione di opere abusive se non ci si ferma in tempo. Decorso il termine di tre anni perde automaticamente efficacia oppure serva una dichiarazione espressa del Comune? È importante saperlo perchè incide sulla possibilità di proseguire l’intervento, sulle varianti e sulle future indagini di regolarità dei titoli abilitativi rilasciati. Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 6348/2026, ha confermato che la decadenza, pur derivando dalla legge, richiede un accertamento comunale con provvedimento espresso.

Punti chiave

• La decadenza del permesso di costruire è vincolata e dichiarativa, e non può essere presunta dal Comune.
• Occorrono istruttoria, verifica dei termini e delle eventuali cause giustificative, partecipazione del privato e provvedimento espresso.
• La decadenza è distinta dalla revoca e dall’annullamento d’ufficio: lo chiarisce anche l’Adunanza Plenaria n. 18/2020.

Il caso deciso: una concessione cimiteriale ritenuta decaduta

Un permesso di costruire richiesto per realizzare un’edicola funeraria viene denegato nel 2021 dal Comune, poiché aveva considerato decaduta una precedente concessione cimiteriale novantennale dell’area (del 1991), e perché il concessionario non aveva edificato entro il termine di tre anni previsto dal disciplinare che formava parte integrante. Inoltre, nel 1997 lo stesso soggetto aveva ottenuto un parere favorevole dalla Commissione edilizia al rilascio di concessione edilizia per realizzare in loco una edicola funeraria, senza tuttavia ritirarlo formalmente. La cessazione del titolo concessorio, tuttavia, non era mai stata formalmente accertata con un autonomo provvedimento di decadenza.

Se da una parte il TAR Puglia n. 1176/2026 aveva ritenuto operante la decadenza automatica, il Consiglio di Stato ha invece evidenziato che il disciplinare tecnico consentiva anche un diverso utilizzo dell’area e che l’amministrazione comunale aveva in passato espresso parere favorevole a un progetto presentato dopo la scadenza del termine. Il Collegio ha quindi escluso, per quel rapporto, la natura perentoria del termine e ritenuto necessario un accertamento in contraddittorio; in questa fattispecie il richiamo al permesso di costruire costituisce un argomento giuridico della motivazione, non l’oggetto immediato della decadenza controversa.

Occorre rammentare anche che il permesso di costruire produce effetti dall’emanazione, mentre i termini di scadenza decorrono dalla conoscenza del richiedente, mentre il suo rilascio anteriore o posteriore al pagamento degli oneri concessori rimane ancora un profilo da affrontare con prudenza.

La decadenza del permesso di costruire non si può presumere

Il punto di riferimento è l’articolo 15, comma 2, del D.P.R. 380/2001, che disciplina la durata del titolo e della decadenza per mancato rispetto dei termini:

Art. 15 (R) – Efficacia temporale e decadenza del permesso di costruire
1. Nel permesso di costruire sono indicati i termini di inizio e di ultimazione dei lavori.
2. Salvo quanto previsto dal quarto periodo, il termine per l’inizio dei lavori non può essere superiore ad un anno dal rilascio del titolo; quello di ultimazione, entro il quale l’opera deve essere completata, non può superare tre anni dall’inizio dei lavori. Decorsi tali termini il permesso decade di diritto per la parte non eseguita, tranne che, anteriormente alla scadenza, venga richiesta una proroga. La proroga può essere accordata, con provvedimento motivato, per fatti sopravvenuti, estranei alla volontà del titolare del permesso, oppure in considerazione della mole dell’opera da realizzare, delle sue particolari caratteristiche tecnico-costruttive, o di difficoltà tecnico-esecutive emerse successivamente all’inizio dei lavori, ovvero quando si tratti di opere pubbliche il cui finanziamento sia previsto in più esercizi finanziari. Per gli interventi realizzati in forza di un titolo abilitativo rilasciato ai sensi dell’articolo 12 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387, il termine per l’inizio dei lavori è fissato in tre anni dal rilascio del titolo.
(omissis).

La sentenza affronta la differenza tra il verificarsi del presupposto legale e il suo accertamento amministrativo: il Comune deve verificare se i termini siano effettivamente spirati e se esistano circostanze capaci di giustificarne sospensione o proroga. Il Consiglio di Stato ha espresso i seguenti principi a supporto della motivazione:

«Anche quando la decadenza ha natura vincolata, la giurisprudenza prevalente ritiene che occorra comunque accertare i fatti e verificare la sussistenza dei presupposti, consentire la partecipazione dell’interessato e adottare un provvedimento espresso.
Il provvedimento di decadenza deve essere qualificato come provvedimento dichiarativo di un effetto previsto dalla legge o dal titolo concessorio, di cui è necessario accertare i presupposti in contraddittorio con il privato.
In particolare questa Sezione ha avuto modo di precisare che, sebbene la decadenza del permesso di costruire abbia carattere tassativamente ricognitivo degli effetti prodotti dalla legge, l’effetto decadenziale conseguente alla inerzia protrattasi oltre il termine massimo per l’inizio dei lavori indicato nel titolo, per quanto discendente direttamente dalla legge, necessita comunque di un provvedimento comunale che, con effetti dichiarativi, accerti l’intervenuta decadenza e ciò sia per verificare che il termine sia effettivamente spirato sia e soprattutto per accertare che non ricorrano cause di forza maggiore che possano giustificare una sospensione del termine o una sua proroga (Consiglio di Stato, sez. IV, 6 giugno 2025 n. 4933; 30 ottobre 2024 n. 8672); la perdita di efficacia del titolo edilizio per mancato inizio o ultimazione dei lavori deve essere accertata e dichiarata con un provvedimento formale del competente organo comunale, previa istruttoria e contraddittorio con il privato interessato; la decadenza del permesso di costruire è un atto dichiarativo e vincolato che richiede un accertamento degli effetti legali e dei presupposti normativi, senza il quale il titolo edilizio deve considerarsi vigente (Consiglio di Stato, sez. IV, 29 marzo 2024 n. 2963).»

È proprio la natura dichiarativa del provvedimento a spiegare la distinzione: il Comune non esercita una valutazione discrezionale per stabilire se far decadere il titolo abilitativo quando i presupposti ricorrono, ma deve svolgere un accertamento formale di circostanze che possono essere controverse. Il decorso del tempo, considerato a sè, non sostituisce automaticamente tale verifica.

In materia di decadenza del permesso di costruire, potrebbe diventare problematico anche il mancato completamento di una opera autorizzata, soprattutto quando l’opera è ad un certo stato di avanzamento. Sul punto si segnala che il Consiglio di Stato ha affrontato con Adunanza plenaria n. 14/2024 il tema del mancato completamento di un edificio nei termini previsti dal permesso di costruire rilasciato, indicando in quali casi si possa verificare ipotesi di totale difformità dal titolo in caso di mancato completamento della costruzione.

Termini, forza maggiore e contraddittorio: cosa deve accertare il Comune?

La ricognizione della decorrenza dei termini di inizio e fine lavori del Permesso di Costruire non può limitarsi a riscontrare la sola data indicata nel titolo, ma deve riguardare il termine applicabile all’avvio o al completamento concreto delle opere, l’effettivo svolgimento dei lavori e le eventuali circostanze addotte dall’interessato per giustificare una sospensione o una proroga. Il contraddittorio serve a evitare che il Comune dichiari decaduto un titolo sulla base di dati temporali incompleti o contestati, e magari di fronte ad opere avviate o in stato di avanzamento. Ciò si rende necessario anche per l’inizio dei lavori tardivo rispetto ai termini prefissati di un’opera autorizzata col permesso di costruire.

A livello operativo occorre distinguere tra causa effettiva di sospensione/proroga da una mera difficoltà esecutiva affermata senza riscontri oggettivi: gli elementi rilevanti devono essere documentati e valutati nell’istruttoria, senza presumere che ogni impedimento conservi automaticamente l’efficacia del permesso. È anche vero che la sentenza non riconosce una proroga automatica per qualsiasi difficoltà incontrata dal titolare, perchè la proroga deve essere attivata su richiesta circostanziata e ben motivata, secondo quanto stabilito dal comma 2, articolo 15 DPR 380/2001.

La decadenza è diversa dall’autotutela: il chiarimento dell’Adunanza Plenaria n. 18/2020

Nella sentenza C.d.S. 6348/2026 è stato richiamato a completamento della motivazione quanto precedentemente affermato nell’Adunanza Plenaria del C.d.S n. 18/2020, in cui emerge come la decadenza del titolo abilitativo non coincide con la revoca né con l’annullamento d’ufficio: ha presupposti tipici e, una volta accertati, natura vincolata:

«… la decadenza, intesa quale vicenda pubblicistica estintiva, ex tunc (o in alcuni casi ex nunc), di una posizione giuridica di vantaggio (c.d. beneficio), è istituto che, pur presentando tratti comuni col più ampio genus dell’autotutela, ne deve essere opportunamente differenziato, caratterizzandosi specificatamente:
a) per l’espressa e specifica previsione, da parte della legge, non sussistendo, in materia di decadenza, una norma generale quale quelle prevista dall’art. 21 – nonies della legge 241/90 che ne disciplini presupposti, condizioni ed effetti;
b) per la tipologia del vizio, more solito individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall’istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporto;
c) per il carattere vincolato del potere, una volta accertato il ricorrere dei presupposti;…»

L’Adunanza Plenaria 18/2020 ha ricostruito in linea generale l’istituto della decadenza del titolo abilitativo, mentre il C.d.S. n. 6348/2026 ne utilizza i principi nel ragionamento sul titolo concessorio e richiama i propri precedenti in materia di permesso di costruire. La differenza tra decadenza del titolo, rispetto all’autotutela, è che non elimina le garanzie procedimentali quando occorre accertare la sussistenza dei presupposti di decadenza.

Le garanzie partecipative e il provvedimento espresso

La sentenza ribadisce un distinguo importante: la partecipazione del soggetto privato è normalmente necessaria anche quando l’esito, dopo l’accertamento, sia vincolato da procedimento. La stessa motivazione menziona l’eccezione dei casi nei quali l’effetto scaturisce dalla legge in modo assolutamente automatico e non resta alcun margine di verifica. L’eccezione non deve diventare una giustificazione generalizzata per omettere l’istruttoria.

Nel caso concreto il Consiglio di Stato ha accolto l’appello sul profilo della decadenza e annullato il diniego, facendo salvi i successivi provvedimenti del Comune; ciò non significa che al cittadino interessato abbia vinto la partita, perchè il Comune potrà aggiustare le valutazioni nella riedizione dei propri poteri amministrativi. Il Consiglio di Stato invece non ha dichiarato formato il permesso di costruire per silenzio-assenso, perché mancava ancora la verifica amministrativa dei presupposti della domanda, richiamando anche i profili di inconfigurabilità di silenzio assenso chiariti dalla pronuncia Consiglio di Stato n. 1878/2026. Ergo, l’annullamento del diniego non equivale, quindi, al riconoscimento giudiziale del nuovo titolo edilizio, ma significa che il Comune deve rifare una istruttoria più accurata.

Conclusioni e consigli utili

Il criterio operativo è il seguente: la scadenza dei termini del permesso di costruire non può essere trattata dall’ufficio pubblico come un semplice dato autosufficiente per dichiararlo decaduto, perchè occorrono verifiche formali quanto sostanziali sui presupposti della decadenza stessa . L’accertamento deve risultare da un provvedimento espresso, adottato dopo la necessaria istruttoria e il contraddittorio con il titolare, e per esaminare un permesso rilasciato da tempo è opportuno verificare:

• permesso di costruire o titolo abilitativo rilasciato (concessione edilizia, autorizzazione edilizia o licenza edilizia)
• comunicazioni di inizio lavori
• comunicazione fine lavori
• stato effettivo delle opere
• le eventuali istanze e decisioni di proroga
• gli impedimenti documentati
• esistenza di una dichiarazione comunale di decadenza.

L’assenza di quest’ultima va valutata alla luce dell’orientamento richiamato, senza trasformarla in una garanzia indiscriminata di eseguibilità di qualsiasi intervento, e trattandosi di cautele operative, bisognerà sempre valutare attentamente caso per caso.

Riferimenti normativi

• D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, articolo 15, commi 1, 2, 2-bis e 3 (efficacia temporale, decadenza e proroga del permesso di costruire).
• Legge 7 agosto 1990, n. 241, articoli 7 e 21-quinquies e 21-nonies (partecipazione procedimentale e distinzione dagli istituti di autotutela).

Giurisprudenza citata

• Consiglio di Stato, Sezione IV, 5 agosto 2026, n. 6348 (pronuncia principale).
• Consiglio di Stato, Sezione IV, 6 giugno 2025, n. 4933.
• Consiglio di Stato, Sezione IV, 30 ottobre 2024, n. 8672.
• Consiglio di Stato, Sezione IV, 29 marzo 2024, n. 2963.
• Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 2020, n. 18.

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