La possibilità di regolarizzare un abuso
edilizio non attribuisce al privato un diritto alla
conservazione dell’opera e non impedisce al Comune di esercitare il
potere repressivo, anche quando quella possibilità
sia stata prospettata dalla stessa amministrazione nell’ambito
della pianificazione dell’area.
A spiegarlo è il Consiglio di Stato che, con la sentenza
del 29 settembre 2026, n. 7193, ha affrontato il
rapporto tra abuso edilizio e legittimo
affidamento in una fattispecie nella quale l’aspettativa
del privato non derivava soltanto dal tempo trascorso, ma da una
sequenza di atti amministrativi legati alla formazione di un’area
per insediamenti produttivi e alla successiva previsione di una
possibile regolarizzazione degli opifici esistenti.
La decisione ha confermato l’ordine di
demolizione, escludendo che l’affidamento maturato sulla
futura sanabilità delle opere potesse rendere illegittimo
l’esercizio del potere repressivo.
Abusi edilizi e legittimo affidamento: l’aspettativa di
sanatoria non invalida l’ordine di demolizione
La controversia riguarda un’attività produttiva insediata in
un’area destinata, fin dagli anni Settanta, agli
insediamenti produttivi.
La pianificazione dell’area era stata approvata a livello
regionale e il Comune aveva successivamente definito i criteri per
la cessione dei lotti alle imprese concessionarie, ma nel caso
dell’appellante la cessione dell’area non era mai stata
perfezionata.
Nel 2023, a seguito di un sopralluogo, è stato accertato il
carattere abusivo del capannone industriale
utilizzato dall’impresa, realizzato nei primi anni Duemila. Il
complesso era costituito da un livello fuori terra adibito a
deposito, da un piano seminterrato destinato a opificio e da una
baracca metallica, anch’essa utilizzata come deposito.
I manufatti risultavano privi di un valido titolo
edilizio; una parte insisteva su un’area di piena
proprietà comunale, mentre la restante porzione ricadeva su una
particella sulla quale era stato costituito un diritto di
superficie in favore dell’interessato.
L’Amministrazione ne ha quindi disposto la demolizione ai sensi
dell’art. 35 del d.P.R. n. 380/2001 e, con un
successivo provvedimento, ha corretto l’errata indicazione del dato
catastale contenuta nella prima ordinanza.
Il destinatario ha impugnato entrambi gli atti, contestando
l’identificazione delle opere, gli errori relativi ai dati
catastali e alla toponomastica, la mancata comunicazione di avvio
del procedimento e il difetto di motivazione sull’interesse
pubblico alla demolizione.
Il ricorrente faceva soprattutto leva sul legittimo
affidamento. L’insediamento, secondo la tesi difensiva, si
collocava all’interno di una pianificazione voluta dal Comune e una
deliberazione del 1991 aveva previsto, nell’ambito di una variante
del piano, la possibilità di sanare gli opifici realizzati,
subordinandola al pagamento dell’occupazione dell’area.
Il TAR ha respinto il ricorso e la controversia è arrivata
davanti al Consiglio di Stato.
Legittimo affidamento e demolizione: quando il Comune può
reprimere l’abuso
La difesa attribuiva particolare rilievo alla deliberazione
comunale del 1991, ritenendo che la previsione di una possibile
regolarizzazione degli opifici avesse consolidato un affidamento
sulla conservazione dell’immobile.
Palazzo Spada ha escluso che questa circostanza potesse impedire
l’esercizio del potere repressivo: la possibilità
di sanare l’abuso presuppone la non conformità
urbanistico-edilizia delle opere e non può quindi essere
utilizzata per sostenere che l’amministrazione abbia perso il
potere di reprimerle.
Il Collegio ha richiamato l’Adunanza
plenaria n. 9/2017 e ha confermato che l’affidamento
del privato non è idoneo a impedire il doveroso esercizio del
potere repressivo, anche quando l’abuso si collochi all’interno di
una pianificazione comunale e la prospettiva della regolarizzazione
sia stata alimentata da precedenti atti dell’amministrazione.
Non risultavano contestati né il carattere abusivo degli
immobili né l’occupazione, mediante parte degli stessi, di
un’area di proprietà comunale.
Abusi su suolo pubblico: quando si applica l’art. 35 del d.P.R.
n. 380/2001
L’ordine di demolizione è stato adottato ai sensi dell’art.
35 del d.P.R. n. 380/2001, in ragione della
realizzazione di parte delle opere su un suolo di proprietà
comunale.
I giudici hanno dato atto che una parte del complesso insisteva
sul terreno dell’ente, mentre per la restante porzione era stato
costituito un diritto di superficie in favore
dell’interessato, e hanno considerato incontestati sia l’abusività
dei manufatti sia l’occupazione dell’area pubblica.
L’art. 35 individua la disciplina applicabile agli
interventi abusivi realizzati su suoli pubblici e,
nella fattispecie esaminata, costituisce quindi il riferimento
normativo utilizzato dal Comune per l’esercizio del potere
repressivo.
Errori catastali e identificazione delle opere non invalidano
l’ordine di demolizione
L’appellante sosteneva anche che gli errori contenuti nei
provvedimenti comunali rendessero incerta l’individuazione degli
immobili da demolire.
La tesi non ha convinto il Consiglio di Stato, che ha rilevato
come l’ordinanza descrivesse puntualmente il capannone e le
relative pertinenze, mentre l’errore riguardante il foglio
di mappa era stato corretto con una successiva ordinanza
di rettifica. Anche l’inesattezza nella
toponomastica è stata ritenuta irrilevante
rispetto all’identificazione delle opere.
Il Collegio ha osservato inoltre che lo stesso ricorrente aveva
articolato difese sul merito del potere repressivo, facendo leva
sulla legittimità o quantomeno sulla sanabilità dei manufatti,
circostanza che escludeva una reale incertezza sull’oggetto
dell’ordine di demolizione.
Tra i motivi riproposti in appello figurava anche la mancata
comunicazione di avvio del procedimento ai sensi
dell’art. 7 della Legge n. 241/1990.
Già in primo grado il TAR aveva respinto la censura richiamando
il carattere vincolato dell’ordine di demolizione una volta
accertata l’esistenza dell’abuso. Il Consiglio di Stato ha
confermato il rigetto dell’appello, senza sviluppare ulteriormente
questo specifico profilo nella motivazione.
Sanatoria edilizia e giudizio amministrativo: perché la
possibile regolarizzazione non basta
Nel corso dell’appello il privato aveva chiesto anche il rinvio
della trattazione, rappresentando di essersi attivato per sanare la
propria posizione.
Il Consiglio di Stato ha respinto la richiesta, richiamando
l’art. 73, comma 1-bis, c.p.a., che attribuisce
carattere eccezionale al rinvio della trattazione, e ha precisato
che la mera eventualità di una futura sanatoria è
destinata a operare pro futuro, senza modificare la
verifica di legittimità dei provvedimenti impugnati.
La possibile regolarizzazione non determina quindi, da sola, la
necessità di rinviare il giudizio sull’ordine di demolizione già
adottato. La sentenza non affronta invece gli eventuali effetti di
una sanatoria successivamente conseguita sull’esecuzione del
provvedimento, tema che non rientrava nell’oggetto della
decisione.
Legittimo affidamento e ordine di demolizione: i limiti alla
tutela del privato
Il Consiglio di Stato ha quindi respinto l’appello e ha
confermato la legittimità dell’ordine di
demolizione, nonostante la particolare origine
dell’insediamento e la precedente previsione comunale di una
possibile regolarizzazione.
L’affidamento maturato dal privato non modifica la condizione
urbanistico-edilizia delle opere e non impedisce al Comune di
esercitare il potere repressivo; allo stesso modo, la prospettiva
di una futura sanatoria non rende illegittimo il provvedimento già
adottato e non impone il rinvio del giudizio.
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