La possibilità di
regolarizzare un abuso edilizio attraverso l’art. 36-bis del d.P.R.
n. 380/2001 dipende anche dal momento in cui viene presentata
la domanda e dal regime giuridico dell’area interessata. Il
Decreto
Salva Casa ha ampliato le possibilità di accertamento di
conformità, ma questo non significa che qualsiasi intervento possa
essere sanato, soprattutto quando l’amministrazione ha già ordinato
la demolizione delle opere.
Un problema che può presentarsi per esempio nel caso di opere
realizzate su aree demaniali, dove la
disponibilità del bene attraverso una concessione non sostituisce i
titoli edilizi necessari e trova applicazione uno specifico regime
sanzionatorio.
È quanto ha affrontato il TAR Lazio, Roma, sez.
II-bis, con la
sentenza n. 14067 del 4 agosto 2026, relativa a una
SCIA in
sanatoria presentata dopo un ordine di demolizione risalente a
circa venticinque anni prima. La decisione ha riguardato il
rapporto tra la disciplina speciale degli abusi su suolo pubblico e
le possibilità di regolarizzazione introdotte dal Salva Casa,
soffermandosi anche sul termine entro il quale può essere richiesto
l’accertamento di conformità.
Su quest’ultimo aspetto, i giudici hanno ritenuto applicabile
all’art. 36-bis il principio già affermato dall‘Adunanza
Plenaria del Consiglio di Stato n. 16/2023 con riferimento
all’art. 36 del Testo Unico Edilizia.
SCIA in sanatoria dopo l’ordine di demolizione: il caso dello
stabilimento balneare
La controversia ha riguardato alcune opere realizzate
all’interno di uno stabilimento balneare del litorale romano, su
un’area appartenente al demanio marittimo e utilizzata in regime di
concessione.
Al centro del procedimento vi era una struttura di circa
150 mq, costituita da pali e travi in legno, copertura,
pavimentazione e tamponature vetrate, realizzata in aderenza ai
manufatti principali dello stabilimento. Lo spazio sottostante era
utilizzato per attività di somministrazione e ospitava anche un
bancone in muratura.
La vicenda amministrativa risaliva al 2000, quando il Comune
aveva prima disposto la sospensione dei lavori e successivamente
ordinato la demolizione della struttura. Contro entrambi i
provvedimenti erano stati presentati ricorsi al giudice
amministrativo e, in uno dei due procedimenti, era stata ottenuta
la sospensione cautelare dell’ordine demolitorio. I giudizi erano
stati successivamente dichiarati estinti per perenzione,
rispettivamente nel 2013 e nel 2014.
Nel luglio 2025, constatata la mancata esecuzione
dell’originario ordine di demolizione, l’amministrazione ha
disposto la demolizione d’ufficio. Pochi giorni
dopo, la società concessionaria ha presentato una SCIA in
accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36-bis del d.P.R. n.
380/2001, relativa al rifacimento e consolidamento della tettoia,
ad alcune modifiche dei prospetti, alla scala esterna, a un bancone
in muratura e alla sistemazione delle aree esterne.
Il Comune ha dichiarato inammissibile la segnalazione, ritenendo
che fosse stata presentata oltre il termine consentito e che le
opere abusive realizzate su suolo demaniale non potessero comunque
essere sanate.
La società ha contestato entrambe le motivazioni, sostenendo che
la struttura originaria fosse già esistente e documentata nel 1991
e che gli interventi successivi avessero riguardato prevalentemente
opere di manutenzione e l’installazione di tamponature
amovibili.
Durante il giudizio, la società ha provveduto alla demolizione
della tettoia e di un adiacente deposito di circa 9 mq. Il TAR ha
quindi dovuto valutare gli effetti della rimozione delle opere
sull’interesse a proseguire il ricorso, distinguendo le
contestazioni ormai prive di utilità dalla questione ancora
controversa relativa alla sanabilità degli interventi realizzati su
area demaniale.
Abusi edilizi su aree demaniali: il rapporto tra gli artt. 8, 35 e
36-bis
Sul piano normativo rileva anzitutto l’art. 8 del d.P.R.
n. 380/2001, secondo cui gli interventi edilizi realizzati
dai privati su aree demaniali sono disciplinati dalle disposizioni
del Testo Unico Edilizia. La concessione del bene pubblico,
pertanto, non esonera dal rispetto della normativa urbanistica ed
edilizia né sostituisce i titoli necessari per eseguire le
opere.
L’art. 35 disciplina gli interventi abusivi
realizzati su suoli appartenenti allo Stato o ad altri enti
pubblici e prevede che, in presenza di opere eseguite in assenza di
permesso di costruire, in totale o parziale difformità oppure con
variazioni essenziali, il dirigente o responsabile del competente
ufficio comunale ordini la demolizione e il ripristino dello stato
dei luoghi, previa comunicazione all’ente proprietario e mediante
una diffida non rinnovabile rivolta al responsabile dell’abuso.
L’art.
36-bis, introdotto dal D.L. n. 69/2024, convertito
dalla Legge n.
105/2024, disciplina invece l’accertamento di conformità nelle
ipotesi di parziale difformità dal permesso di costruire o dalla
SCIA alternativa, negli interventi realizzati in assenza o in
difformità dalla SCIA ordinaria e nelle variazioni essenziali.
La disposizione ha introdotto la cosiddetta
doppia conformità asimmetrica, consentendo,
nei casi previsti, la regolarizzazione delle opere che risultino
conformi alla disciplina urbanistica vigente al momento della
domanda e ai requisiti della disciplina edilizia vigenti al momento
della loro realizzazione.
Il comma 1 stabilisce anche il termine entro il quale può essere
richiesta la regolarizzazione, prevedendo che la domanda possa
essere presentata fino alla scadenza del termine di cui all’art.
34, comma 1, e comunque fino all’irrogazione delle sanzioni
amministrative. Su quest’ultimo limite temporale il TAR ha
sviluppato una parte del proprio ragionamento.
Art. 36-bis e ordine di demolizione: quando scade il termine per la
sanatoria
Il TAR ha richiamato la giurisprudenza formatasi sull’art. 36
del d.P.R. n. 380/2001 e, in particolare, la sentenza dell’Adunanza
Plenaria del Consiglio di Stato n. 16/2023, secondo cui il termine
perentorio per presentare la domanda di accertamento di conformità
coincide con quello previsto per l’esecuzione spontanea della
demolizione, secondo le disposizioni applicabili all’intervento
abusivo.
I giudici hanno ritenuto che la stessa interpretazione
debba essere applicata all’art. 36-bis, considerando
sostanzialmente omogenea la formulazione delle due disposizioni
nella parte relativa al termine finale per richiedere la
sanatoria.
Secondo questa lettura, la possibilità di presentare l’istanza
non si protrae fino all’effettiva esecuzione d’ufficio della
demolizione, una volta scaduto il termine assegnato al responsabile
dell’abuso per provvedere spontaneamente.
Nel caso esaminato, l’inottemperanza all’ordine demolitorio
risaliva al 2000, mentre la SCIA in accertamento di conformità era
stata presentata soltanto il 28 luglio 2025, quando
l’amministrazione aveva già disposto la demolizione d’ufficio. Per
il TAR, la segnalazione era ormai tardiva, considerato che la
società, anziché richiedere tempestivamente l’accertamento di
conformità, aveva scelto di contestare l’originario ordine di
demolizione davanti al giudice amministrativo.
La successiva rimozione delle opere ha però assunto rilievo
anche sotto il profilo processuale. Il Collegio ha infatti
dichiarato improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, la
censura relativa alla tardività della SCIA riferita alle opere
demolite, pur esprimendo nella motivazione una valutazione di
infondatezza della contestazione.
L’estensione all’art. 36-bis del principio affermato
dall’Adunanza Plenaria costituisce quindi una valutazione
interpretativa del TAR che, per questa parte della controversia,
non si è tradotta in una pronuncia di rigetto nel merito.
Il riferimento assume particolare interesse perché riguarda una
disposizione introdotta dal Decreto Salva Casa, che disciplina
fattispecie e presupposti di regolarizzazione differenti rispetto a
quelli dell’art. 36, mentre il TAR ha ritenuto sufficiente
l’analogia tra le formulazioni normative relative al termine finale
per presentare la sanatoria.
Sanatoria edilizia su area demaniale: perché l’art. 35 impedisce la
regolarizzazione
La società ricorrente aveva sostenuto che l’art. 8 del d.P.R. n.
380/2001, assoggettando gli interventi privati sulle aree demaniali
alle disposizioni del Testo Unico Edilizia, consentisse di
applicare anche le procedure di accertamento di conformità.
Il TAR ha respinto questa interpretazione, richiamando
l’orientamento giurisprudenziale secondo cui l’art. 35
prevede un regime speciale che esclude la sanabilità dei manufatti
abusivi realizzati su suolo demaniale.
La disposizione è finalizzata a impedire l’utilizzo indebito del
patrimonio pubblico e prevede, per gli abusi ricadenti nel suo
ambito applicativo, la demolizione a spese del responsabile.
Il Collegio ha richiamato, tra le altre, le sentenze del
Consiglio di Stato n. 4318/2025 e n. 10543/2024, secondo cui la
realizzazione abusiva di opere su terreni appartenenti allo Stato
comporta l’applicazione della misura ripristinatoria prevista
dall’art. 35, senza che sia necessario effettuare una comparazione
tra gli interessi coinvolti o attribuire rilievo al tempo trascorso
dalla realizzazione dell’intervento.
La presenza di una concessione demaniale non
rende automaticamente legittime le opere eseguite dal
concessionario, poiché il titolo consente l’utilizzo del bene
pubblico nei limiti stabiliti dall’amministrazione concedente, ma
non sostituisce il permesso di costruire né gli ulteriori assensi
eventualmente necessari. Non solo: neppure la destinazione
delle opere all’attività esercitata sull’area concessa è
sufficiente per sottrarle alla disciplina edilizia o impedire
l’applicazione delle sanzioni previste per gli interventi
abusivi.
La conclusione del TAR riguarda quindi le opere abusive soggette
al regime dell’art. 35, per le quali la disciplina speciale del
suolo pubblico non consente di utilizzare l’accertamento di
conformità come alternativa alla demolizione.
Tettoia di 150 mq: nuova costruzione e valutazione unitaria delle
opere
Nella valutazione degli interventi il TAR ha escluso che le
singole opere potessero essere considerate separatamente,
richiamando il principio della valutazione
unitaria, già affermato dal Consiglio di Stato con la
sentenza n. 2321/2024.
La qualificazione edilizia deve tenere conto della
trasformazione complessivamente realizzata, considerando le
dimensioni, le caratteristiche costruttive e la destinazione delle
opere, senza limitarsi alla natura dei singoli materiali
impiegati.
Nel caso esaminato, la struttura comprendeva una copertura di
circa 150 mq, pavimentazione, tamponature e ulteriori opere
funzionali all’attività di somministrazione, elementi che il
Collegio ha ritenuto sufficienti per ricondurre l’intervento alla
categoria della nuova costruzione, per la quale
era necessario il preventivo rilascio del permesso di costruire,
preceduto dall’assenso dell’amministrazione competente per il bene
demaniale.
Le dimensioni della struttura, le tamponature e l’utilizzo
stabile per l’attività di somministrazione hanno quindi escluso che
le opere potessero essere esaminate separatamente e ricondotte a
interventi edilizi di minore rilevanza.
SCIA in sanatoria inammissibile: la decisione del TAR e i dubbi
sull’art. 36-bis
Il TAR ha dichiarato il ricorso in parte improcedibile, a
seguito dell’avvenuta demolizione delle opere, e lo ha respinto per
il resto, ritenendo infondate le contestazioni rivolte contro
l’inammissibilità della SCIA in sanatoria per gli abusi realizzati
su area demaniale.
La decisione conferma l’orientamento restrittivo relativo
all’art. 35 del d.P.R. n. 380/2001, che i giudici hanno
interpretato come ostativo alla regolarizzazione delle opere
abusive realizzate su suolo pubblico. La concessione demaniale non
modifica questa conclusione, poiché la disponibilità dell’area non
sostituisce i titoli necessari per eseguire gli interventi
edilizi.
Resta particolarmente interessante la posizione assunta
sull’art. 36-bis, al quale il tribunale
amministrativo ha esteso il principio elaborato dall’Adunanza
Plenaria per l’art. 36, individuando nel termine assegnato per la
demolizione spontanea il limite entro cui presentare la domanda di
sanatoria.
Sarà interessante verificare se questa interpretazione troverà
conferma nella giurisprudenza successiva, soprattutto per le
fattispecie disciplinate dall’art. 36-bis che non seguono il
medesimo regime sanzionatorio degli abusi previsti dall’art. 36. Il
TAR ha valorizzato l’analogia tra le due disposizioni sul termine
finale per la sanatoria, senza approfondire le differenze che
potrebbero assumere rilievo nella loro applicazione.
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