Sanatoria soppalchi: nessun obbligo di domanda unica

Sentenza Consiglio di Stato 4 agosto 2026, n. 6309
https://www.lavoripubblici.it/normativa/20260804/Sentenza-Consiglio-di-Stato-4-agosto-2026-n-6309-30784.html

Si può chiedere la sanatoria di un soppalco senza dover
regolarizzare anche gli altri abusi dello stesso edificio? E il
Comune può negarla se una precedente pratica di sanatoria, poi
ritirata, comprendeva altri abusi? Se non si regolarizza l’intero
edificio, si rischia la demolizione?

A questi interrogativi risponde il Consiglio di Stato con la
sentenza
n. 7227 del 30 settembre 2026, che entra nel dettaglio di una
delle pratiche edilizie più delicate: la sanatoria degli abusi,
soprattutto quando nell’edificio le difformità sono più d’una, e
precisa che la valutazione unitaria dell’abuso non impone una
domanda unica per l’intero fabbricato. La valutazione unitaria
serve infatti a impedire che un intervento unico venga spezzettato
per sanarlo più facilmente, per cui chi ha un immobile con più
piani e più utilizzatori può chiedere la sanatoria di un’opera
determinata, come un soppalco, senza caricarsi delle difformità
sparse altrove, purché queste non siano legate a quell’opera da un
nesso funzionale e la separazione non serva ad aggirare un limite
urbanistico. Non basta, per allargare la domanda, che le opere
stiano nello stesso edificio, che appartengano allo stesso
proprietario o che fossero già comparse in una precedente
pratica.

Il Comune non può respingere la domanda evocando genericamente
l’unitarietà dell’abuso, ma deve indicare quali opere sono davvero
connesse e quale regola verrebbe aggirata esaminandole
separatamente.

Né può trattare gli elaborati di una pratica rinunciata come la
fotografia di ciò che nell’edificio è in regola, perché quella
fotografia la danno soltanto i titoli; e neppure può fermare la
sanatoria pretendendo un certificato urbanistico per individuare
l’area su cui misurare la densità, che si ricostruisce invece dai
titoli e dagli atti di asservimento.

Soppalchi senza titolo in un edificio con altri abusi: la
vicenda

La controversia riguarda un compendio che il piano comunale
classifica tra i servizi per università e ricerca, il cui edificio
principale ospita attività di ricerca, residenze, uffici privati e
una palestra locata a terzi. Nel 2016 la proprietà aveva chiesto
una sanatoria estesa a più unità, nella quale erano rappresentate
tra l’altro una palestra con spogliatoi, uffici ricavati da locali
mensa e modifiche interne a sei alloggi, ma nel 2020 vi aveva
rinunciato.

Nel 2023 ha chiesto un permesso di costruire in sanatoria
limitato a soppalchi
metallici realizzati senza titolo nel 2010 su tre piani
dell’edificio principale, per circa 166 metri quadrati. Nel
procedimento ha prodotto una verifica dell’indice fondiario su un
lotto di circa 8.300 metri quadrati comprensivo dei quattro edifici
del compendio, con un risultato di 3,2 mc/mq a fronte di un limite
di 7.

Dopo il preavviso di rigetto e le integrazioni della proprietà,
il Comune ha respinto l’istanza e ha ordinato il ripristino dello
stato dei luoghi. Ha rilevato che mancavano opere già rappresentate
nella pratica del 2016 e che il certificato urbanistico prodotto
riguardava il solo edificio principale, mentre la verifica assumeva
un lotto più ampio. In primo grado, il TAR Lombardia ha respinto il
ricorso, ritenendo che gli abusi riguardassero anche altri piani,
che mancasse la prova della conformità alla disciplina vigente nel
2010 e che la densità andasse verificata sull’intero lotto.

In appello la proprietà ha contestato l’obbligo di una domanda
unica per tutto l’edificio, il valore attribuito agli elaborati del
2016, il rilievo sulla conformità all’epoca della realizzazione,
mai sollevato dal Comune, e la pretesa di un certificato esteso
all’intero lotto. Nel frattempo ha presentato per gli stessi
soppalchi una nuova domanda con la procedura introdotta dal Decreto
Salva Casa, sostenendo che su di essa si sia formato il
silenzio-assenso, che il Comune non ha però attestato.

Doppia conformità, stato legittimo e lotto funzionale: le norme in
gioco

Il perimetro normativo è segnato dall’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001
(Testo Unico Edilizia). Per gli interventi in assenza di permesso
di costruire o in totale difformità, la norma ammette la sanatoria
solo se l’opera è conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia
vigente sia al momento della realizzazione sia al momento della
domanda. L’onere della prova, per la giurisprudenza, grava
interamente sul richiedente.

Il Decreto-Legge n. 69/2024 (Decreto Salva Casa), convertito
dalla Legge n. 105/2024, ha affiancato la
sanatoria dell’art. 36-bis. La nuova sanatoria è riservata a
parziali difformità, variazioni essenziali e abusi legati alla
SCIA, e richiede la conformità urbanistica al momento della domanda
e ai requisiti edilizi vigenti all’epoca della realizzazione. Sulla
richiesta di permesso il silenzio vale accoglimento dopo 45 giorni,
salvo interruzione del termine per esigenze istruttorie.

Lo stato legittimo è definito dall’art. 9-bis, comma 1-bis, e si
ricava, di regola, dai titoli abilitativi. L’art. 10-bis della
Legge n. 241/1990, a sua volta, consente di porre a base del
diniego, oltre ai motivi preannunciati, soltanto quelli che
derivano dalle osservazioni del privato. Le norme comunali, infine,
impongono la modalità diretta convenzionata oltre l’indice di 7
mc/mq, calcolato tenendo conto anche delle superfici a funzioni
private, e definiscono il lotto funzionale come l’area, anche
composta da più particelle e più proprietà, asservita
volumetricamente alle costruzioni esistenti.

Domanda unica di sanatoria per tutto l’edificio? La risposta del
Consiglio di Stato

Il punto fermo da cui partono i giudici è la funzione
antielusiva della
valutazione unitaria dell’abuso, che impedisce di scomporre
artificiosamente un intervento unico per sottrarlo alla sanzione
applicabile all’insieme o a un regime abilitativo più rigoroso. Non
ne deriva però l’obbligo di riunire in un’unica domanda tutte le
opere senza titolo del fabbricato, perché l’unitarietà si impone
quando le opere sono effettivamente connesse, non per il solo fatto
di trovarsi nello stesso edificio o di appartenere allo stesso
proprietario.

Qui le opere sono diverse per natura, funzione e utilizzatori, e
il Comune non ha indicato né un nesso tra loro né la regola che
verrebbe elusa. Sull’indice di 7 mc/mq, unico parametro richiamato,
la verifica della proprietà porta a una volumetria inferiore alla
metà di quella consentita, e quei valori non sono stati
contestati.

Gli elaborati della pratica rinunciata conservano invece un
valore conoscitivo, per cui il Comune può confrontarli con la nuova
domanda e chiedere chiarimenti, ma non valgono come stato
legittimo, che si desume dai titoli. La mancata prova della doppia
conformità, rilevata dal TAR, non può a sua volta reggere il
diniego, perché non figurava tra i motivi del preavviso di rigetto
e l’istruttoria sul punto non è conclusa.

Sul lotto funzionale i giudici d’appello condividono la premessa
del TAR, perché la densità va verificata sull’intero lotto, ma il
lotto si individua dai titoli edilizi e dagli atti di asservimento,
non dal solo certificato urbanistico. La mancanza di un certificato
esteso all’intero lotto, del resto, non poteva cambiare l’esito,
perché il superamento della soglia richiederebbe superfici non
dichiarate più ampie di tutta la superficie già edificata.

L’esame separato non diventa comunque un salvacondotto, perché
la sanatoria dei soppalchi, se rilasciata, non preclude i poteri
repressivi sulle altre opere abusive eventualmente presenti nel
compendio. Né la nuova domanda toglie interesse all’appello, perché
il silenzio-assenso è controverso e, anche se si fosse formato,
l’ordine di ripristino conserverebbe un’efficacia autonoma.

Sanatoria parziale o opere autonome: dove passa il confine

Guardata con gli occhi del progettista, la pronuncia sposta il
lavoro sulla perimetrazione dell’intervento, perché una domanda
limitata a una porzione del fabbricato regge meglio se descrive fin
dall’inizio l’autonomia funzionale delle opere incluse e misura
l’indice sull’intero lotto. Va detto che la sentenza non afferma
che i soppalchi siano sanabili. La loro conformità, e con essa la
scelta tra art. 36 e art. 36-bis, non è stata in realtà decisa,
perché la pronuncia si è arrestata prima, sul terreno della
motivazione del diniego e dell’istruttoria.

Anche se non la richiama, la decisione va letta insieme alla

sentenza n. 6309/2026 di Palazzo Spada, che ha escluso la
sanatoria parziale perché l’istanza dell’art. 36 si esamina
sull’opera nella sua interezza e basta un solo profilo di non
conformità a respingerla. Le due pronunce non si contraddicono,
perché la n. 6309 riguarda le parti di una stessa opera e la n.
7227 opere distinte e autonome, ciascuna da valutare per intero; il
confine passa per l’unità dell’opera, non dell’edificio.

Nella stessa direzione va, sul piano sistematico, il comma 1-ter
dell’art. 9-bis, che tiene separati lo stato legittimo delle
singole unità e quello dell’edificio, pur regolando la prova dello
stato legittimo e non il perimetro della sanatoria.

Valutazione unitaria dell’abuso: cosa cambia per Comuni e
professionisti

In conclusione, il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e, in
riforma della sentenza di primo grado, ha annullato il diniego e il
conseguente ordine di ripristino. Non ha condannato il Comune al
rilascio del titolo, perché le verifiche di conformità restano da
svolgere, e l’amministrazione dovrà rideterminarsi tenendo conto
anche del nuovo procedimento.

Per gli uffici la pronuncia impone una motivazione puntuale, che
individui il nesso tra le opere e porti nel preavviso di rigetto
ogni motivo ostativo. Per i professionisti vale il rovescio della
medaglia, perché procedere per stralci autonomi lascia esposte alle
sanzioni le opere non regolarizzate. È un aspetto decisivo nella
verifica che precede una compravendita, al centro del volume
«Regolarità
edilizia e catastale nelle compravendite immobiliari».

La valutazione unitaria resta un caposaldo che Palazzo Spada
richiama come consolidato, e la pronuncia la riporta alla sua
natura di strumento contro l’elusione, non di leva per bloccare
ogni regolarizzazione finché l’intero edificio non sia in ordine.
Un fabbricato può avere più storie edilizie, e la sanatoria chiede
che ciascuna venga raccontata per intero, non che vengano
raccontate tutte insieme.

Sanatoria di singole opere: le domande più frequenti

Quando serve una domanda unica di sanatoria per più opere
abusive?

Quando le opere sono funzionalmente connesse o il loro esame
separato servirebbe ad aggirare un limite urbanistico. Secondo il
Consiglio di Stato (sentenza n. 7227/2026) non basta che si trovino
nello stesso edificio o appartengano allo stesso proprietario.

Che differenza c’è tra sanatoria parziale e sanatoria di opere
distinte?

Nell’accertamento di conformità dell’art. 36 la sanatoria
parziale, cioè di singole parti di una stessa opera, è esclusa,
perché l’opera si valuta nella sua interezza (Consiglio di Stato,
sentenza n. 6309/2026). Per parziali difformità e variazioni
essenziali, l’art. 36-bis consente invece di subordinare la
sanatoria alla rimozione delle parti non sanabili. Opere distinte e
funzionalmente autonome possono essere oggetto di domande separate,
ciascuna valutata per intero.

Gli elaborati di una pratica di sanatoria rinunciata provano lo
stato legittimo?

No. Il Comune può usarli per confronti e richieste di
chiarimento, ma lo stato legittimo si desume dai titoli
abilitativi.