In tema di abusi edilizi, è legittima l’ordinanza di demolizione emanata nei confronti del proprietario, nuovo acquirente dell’immobile, anche se egli non è responsabile dell’opera abusiva, realizzata prima dell’acquisto.
Sono altresì legittimi l’atto di acquisizione dell’opera da parte del Comune e la relativa sanzione pecuniaria nei confronti dell’attuale proprietario, in caso di inottemperanza all’ordine di demolizione, trattandosi di sanzioni che non si collegano alla realizzazione dell’abuso, ma alla successiva condotta omissiva del destinatario dell’ingiunzione. La natura reale e ripristinatoria dell’ordine di demolizione ne consente l’adozione anche nei confronti dell’attuale proprietario, il quale, una volta ricevuta l’ingiunzione, è tenuto a ottemperarvi. L’eventuale inosservanza costituisce una condotta nuova e autonoma, riferibile al destinatario dell’ordine e non all’autore dell’abuso originario.
Al contrario, la sanzione pecuniaria irrogata per la realizzazione dell’intervento in assenza o in difformità dalla prescritta SCIA, essendo diretta a reprimere e dissuadere dalla commissione dell’illecito edilizi, presuppone la riferibilità soggettiva della violazione al destinatario. Tale sanzione non può, pertanto, essere posta a carico del mero proprietario che dimostri di essere rimasto estraneo alla realizzazione dell’abuso.
Sono questi i principi di diritto affermarti dal Consiglio di Stato con la sentenza 6 agosto 2026, n. 6401 (testo in calce).
Il caso
Gli uffici comunali accertavano una diversa distribuzione interna degli ambienti al piano terra eseguita in assenza di CILA, una scala in cemento di collegamento con il piano seminterrato realizzata senza la SCIA e un ampliamento della superficie qualificato come variante essenziale, privo del permesso di costruire, del necessario nulla osta e delle autorizzazioni paesaggistica e sismica.
Per questi motivi, veniva disposta ordinanza di demolizione dell’ampliamento e il ripristino dello stato dei luoghi entro novanta giorni, applicando la sanzione di euro 5.000,00 in relazione alla scala in cemento, con avvertimento che, in caso di inottemperanza all’ordine di demolizione, si sarebbe proceduto all’acquisizione gratuita al patrimonio comunale e all’irrogazione dell’ulteriore sanzione pecuniaria. Circostanza, quest’ultima, che si verificava, in quanto la proprietaria non dava esecuzione all’ordine di demolizione.
La proprietaria ha impugnato l’ordinanza di demolizione innanzi al TAR, rappresentando di avere acquistato l’immobile nel 2019, quando le opere contestate erano già state realizzate, facendo affidamento sulle dichiarazioni rese dalla venditrice in ordine alla sua regolarità urbanistica, sostenendo, in sintesi, di essere estranea alla realizzazione degli abusi e di non poter essere destinataria né delle relative sanzioni pecuniarie né dell’ordine di demolizione.
Contro la sentenza di rigetto del TAR, la proprietaria ha presentato appello al Consiglio di Stato.
Le questioni giuridiche
Le principali questioni affrontate nella sentenza sono tre, inerenti la distinzione tra le diverse sanzioni contemplate dalla disciplina edilizia nelle ipotesi di abuso:
- L’ordine di demolizione ex art. 31, commi 2 e 3, del d.P.R. n. 380/2001, in quanto misura di carattere reale e ripristinatorio, può essere rivolto anche al proprietario che ha acquistato l’immobile la realizzazione delle opere abusive e che, pertanto, non è responsabile della realizzazione dell’abuso?
- La sanzione pecuniaria previste per la realizzazione di opere senza la richiesta SCIA può essere applicata al proprietario non responsabile dell’abuso edilizio?
- È legittimo l’atto di acquisizione gratuita al patrimonio comunale delle opere abusive e l’applicazione della relativa sanzione pecuniaria a carico del nuovo proprietario non responsabile dell’abuso?
Ordine di demolizione e buona fede dell’acquirente
In ordine alla prima questione, il Consiglio di Stato osserva che l’ordine di demolizione ha natura reale e ripristinatoria, poiché è diretto a ricondurre il bene alla situazione conforme alla disciplina urbanistica. L’ingiunzione può, pertanto, essere rivolta anche all’attuale proprietario, indipendentemente dalla sua responsabilità nella realizzazione dell’abuso.
Secondo la costante giurisprudenza, infatti, il proprietario è destinatario dell’ingiunzione non in ragione di una responsabilità personale, ma in virtù del rapporto materiale e giuridico con il bene e della possibilità di assicurare il ripristino della legalità violata.
Sanzione pecuniaria per l’abuso edilizio
Diversamente, e passando alla seconda questione in esame, la sanzione pecuniaria irrogata per la realizzazione dell’intervento in assenza o in difformità dalla prescritta SCIA è diretta a reprimere e dissuadere dalla commissione dell’illecito edilizio e presuppone, pertanto, la riferibilità soggettiva della violazione al destinatario. Tale sanzione non può, pertanto, essere posta a carico del mero proprietario che dimostri di essere rimasto estraneo alla realizzazione dell’abuso (Consiglio di Stato, sez. VII, sentenza 3 gennaio 2023, n. 109).
La prova che l’opera abusiva fosse già esistente al momento dell’acquisto dell’immobile grava sulla parte che invoca la propria estraneità alla realizzazione dell’opera. Tale onere probatorio può essere soddisfatto anche in via presuntiva, mediante elementi gravi, precisi e concordanti, da valutare secondo il criterio del «più probabile che non», atteso che la circostanza da dimostrare – la preesistenza dell’opera all’acquisto – si colloca in epoca anteriore all’ingresso del proprietario nella disponibilità del bene.
Sanzioni per inottemperanza all’ordine di demolizione
Ancora distinto è il regime delle conseguenze derivanti dall’inottemperanza all’ordine di demolizione. L’acquisizione gratuita e la sanzione pecuniaria aggiuntiva prevista in caso di inottemperanza non si collegano alla realizzazione originaria dell’abuso, ma alla successiva condotta omissiva del destinatario che, pur essendo tenuto al ripristino, non ottemperi all’ingiunzione nel termine assegnato.
Tali sanzioni possono essere pertanto legittimamente applicate al nuovo proprietario, anche se non responsabile dell’abuso edilizio. Come si legge nella sentenza in commento, la mancata ottemperanza va qualificata come illecito amministrativo omissivo propter rem, distinto dall’illecito commesso con la realizzazione delle opere abusive, precisando che essa comporta l’acquisizione del bene al patrimonio comunale, salvo che sia dedotta e comprovata la non imputabilità dell’inottemperanza.
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La decisione
Il Consiglio di Stato ha confermato il principio di diritto secondo cui il proprietario incolpevole, pur potendo essere destinatario dell’ordine di demolizione per la natura reale e ripristinatoria della misura, non può essere assoggettato alle sanzioni pecuniarie connesse alla realizzazione dell’abuso, ove dimostri la propria estraneità all’illecito.
Non può essere condivisa, al riguardo, la tesi del Comune secondo cui la sanzione pecuniaria (nel caso in esame, prevista dall’art. 19 L.R. Lazio n. 15/2008) avrebbe carattere oggettivo e potrebbe, pertanto, essere applicata al proprietario per il solo fatto della titolarità del bene. In realtà, la disposizione individua il presupposto materiale della sanzione nell’esecuzione dell’intervento in assenza o in difformità dalla SCIA, ma non deroga ai principi generali che richiedono la riferibilità soggettiva della violazione al destinatario.
Il mero rapporto dominicale con l’immobile, sufficiente ai fini dell’adozione della misura ripristinatoria, non consente imputare la sanzione pecuniaria a chi sia rimasto estraneo alla realizzazione dell’opera.
Nel caso di specie, il Collegio ha ritenuto che il complesso della documentazione acquisita consenta di ritenere raggiunta, con un adeguato grado di plausibilità, la prova presuntiva della preesistenza della scala rispetto all’acquisto avvenuto nel 2019. Assolto pertanto l’onere di dimostrare l’estraneità dell’attuale proprietaria alla realizzazione dell’opera, l’appello è stato accolto sul punto con conseguente annullamento dell’ordinanza comunale limitatamente alla sanzione pecuniaria di euro 5.000,00
Confermata invece la sanzione pecuniaria per inottemperanza all’ordine di demolizione, che non si collegano alla realizzazione originaria della scala, ma alla successiva condotta omissiva del destinatario dell’ingiunzione, e che deve essere esaminata separatamente. Secondo il Consiglio di Stati, non assume rilievo decisivo la circostanza che l’appellante non abbia realizzato l’ampliamento.
La natura reale e ripristinatoria dell’ordine di demolizione ne consente l’adozione anche nei confronti dell’attuale proprietario, il quale, una volta ricevuta l’ingiunzione, è tenuto a ottemperarvi. L’eventuale inosservanza costituisce una condotta nuova e autonoma, riferibile al destinatario dell’ordine e non all’autore dell’abuso originario.
I precedenti
La sentenza in commento si pone nel solco della precedente giurisprudenza amministrativa.
È oramai pacifico il principio secondo il quale l’ordinanza di demolizione può legittimamente essere emanata nei confronti del proprietario dell’immobile anche se egli non è responsabile della realizzazione dell’opera abusiva (cfr. Consiglio di Stato, sez. VII, sentenza 22 gennaio 2024, n. 655).
L’art. 31, commi 2 e 3, del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) individua quali destinatari della sanzione demolitoria, in forma non alternativa ma congiunta, il proprietario e il responsabile dell’abuso. Ne consegue che l’ordinanza di demolizione può legittimamente essere emanata nei confronti del proprietario dell’immobile anche se egli non è responsabile della realizzazione dell’opera abusiva, in quanto gli abusi edilizi integrano illeciti permanenti sanzionati in via ripristinatoria, a prescindere dall’accertamento del dolo o della colpa o dall’eventuale stato di buona fede del proprietario rispetto alla commissione dell’illecito.
Riguardo al fatto che l’acquisto dell’immobile sia avvenuto in buona fede, tale circostanza non esclude la responsabilità dell’attuale proprietario, dovendosi escludere nella fattispecie l’applicazione dei principi di tutela dell’affidamento e di colpevolezza. Come chiarito dal Consiglio di Stato, la sopra indicata disposizione del d.P.R. n. 380 del 2001 “individua il proprietario come destinatario dell’ordine di demolizione a prescindere dalla sua responsabilità nella realizzazione dell’abuso, coerentemente con il carattere ripristinatorio e non sanzionatorio dell’ordine di demolizione, che non presuppone un previo accertamento di responsabilità, a differenza della successiva acquisizione gratuita al patrimonio comunale” (Consiglio di Stato, Sezione 7, sentenza 22 gennaio 2024, n. 655).
Diversamente, in ipotesi di abuso edilizio è illegittima la sanzione pecuniaria irrogata, ai sensi dell’art. 31, comma 4 bis, del D.P.R. n. 380 del 2001 nei confronti del proprietario non responsabile dell’abuso. Da una lettura del combinato disposto degli artt. 29, comma 1 e 31, comma 2 del D.P.R. 380 del 2001 si evince che il proprietario incolpevole, ancorché tenuto a prestare la sua collaborazione per la rimozione materiale dell’abuso in forza della sua relazione con la res, non può essere perciò stesso destinatario delle sanzioni pecuniarie in esame, le quali sono dirette a colpire i responsabili dell’abuso così come in esso individuati. (Consiglio di Stato, sentenza 3 gennaio 2023, n. 109).
Riguardo, infine, le conseguenze giuridiche previste in caso di mancata ottemperanza all’ordine di demolizione entro il termine fissato, secondo l’Adunanza Plenaria si viene a determinare una situazione contra ius che costituisce un illecito amministrativo omissivo propter rem, distinto dal precedente illecito – avente anche rilevanza penale – commesso con la realizzazione delle opere abusive. L’inottemperanza comporta l’acquisizione ipso iure del bene al patrimonio comunale, salvo che sia dedotta e comprovata la non imputabilità dell’inottemperanza. Il successivo atto di acquisizione ha natura dichiarativa, fatta eccezione per l’eventuale individuazione dell’area ulteriore rispetto al manufatto abusivo, rispetto alla quale assume natura parzialmente costitutiva. La medesima inottemperanza costituisce, inoltre, il presupposto della sanzione pecuniaria aggiuntiva contemplata dall’ordinanza (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, sentenza 11 ottobre 2023, n. 16).
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