Sanatoria respinta e fiscalizzazione, perché sono procedimenti diversi (Cds 7041/2026) • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

1. Il diniego della sanatoria non impedisce di individuare successivamente la fiscalizzazione concretamente applicabile all’abuso.
2. La fiscalizzazione prevista dall’articolo 33 non rilascia un titolo postumo e non rende conforme l’intervento.
3. In zona A la scelta tra ripristino e sanzione pecuniaria richiede il coinvolgimento dell’autorità preposta alla tutela e una verifica concreta del rischio della demolizione.

Una sopraelevazione di sessantuno centimetri nel centro storico

L’edificio era situato in un nucleo storico prospiciente un contesto paesaggisticamente tutelato. Negli anni Novanta erano stati rilasciati diversi titoli abilitativi per ristrutturazioni interne e modifiche distributive, però durante i lavori era stata innalzata la linea di gronda e la copertura, in aderenza al fabbricato confinante, con altezze variabili e fino a un massimo di 61 cm, con ampliamento di alcune aperture, senza che la sopraelevazione fosse compresa nei titoli.

Una consulenza tecnica svolta in un parallelo giudizio civile aveva quantificato l’incremento fino a sessantuno centimetri, e più dettagliatamente la Corte di Cassazione, con sentenza n. 11925/2025, accoglieva il ricorso del confinante affermando che, nelle zone A e nei centri storici, il D.M. 1444/1968 e le NTA del Piano Regolatore comunale impediscono gli incrementi di altezza e non consentono di invocare le deroghe civilistiche fondate sull’aderenza.

Sul piano amministrativo, i proprietari avevano presentato una richiesta di permesso di costruire in sanatoria ai sensi dell’articolo 36 DPR 380/2001 e una domanda di compatibilità paesaggistica; sulla sanatoria si era formato il silenzio-rifiuto. Successivamente, preso atto dell’impossibilità di conseguire una sanatoria fondata sulla doppia conformità urbanistica, i proprietari hanno chiesto all’amministrazione l’applicazione della disciplina della cosiddetta fiscalizzazione dell’abuso, ossia il pagamento di una somma pecuniaria al posto del ripristino della situazione legittimata e delle demolizioni.

Il Comune nel 2020 accertava la difformità edilizia consistente nella sopraelevazione di 61 centimetri ed avviava l’istruttoria volta a verificare la possibilità di sostituire la demolizione con la sanzione pecuniaria. Il richiedente la fiscalizzazione ha provveduto a presentare una relazione tecnica dimostrativa in cui si evidenziava i rischi derivanti dalla rimessa in pristino e dalla rimozione del cordolo sommitale in c.a., che avrebbero strutturalmente compromesso le pareti in muratura storica portante e la stabilità complessiva dell’edificio.

In seguito, dopo aver ottenuto il parere dalla Commissione comunale per il paesaggio, e richiesta senza esito una valutazione alla competente Soprintendenza, il Comune adottava:

• l’accertamento di compatibilità paesaggistica dell’intervento abusivo;
• l’applicazione della sanzione pecuniaria sostitutiva della demolizione ai sensi dell’articolo 33, comma 4, del DPR 380/2001 (fiscalizzazione);

Su questa impostazione, il confinante dell’edificio aderente ha impugnato e poi appellato questi provvedimenti.

Perché trovava applicazione l’articolo 33, comma 4

L’appellante ha sostenuto che la sopraelevazione illecita doveva qualificarsi come intervento di nuova costruzione, e non come ristrutturazione edilizia pesanti (vedi articolo 10 c.1 DPR 380/3001), categoria di abuso esclusa dalla fiscalizzazione (tranne quella ex articolo 38 TUE). La sentenza ha valorizzato invece l’inserimento dell’opera nell’edificio preesistente: l’incremento di sessantuno centimetri era incorporato nel corpo di fabbrica e non aveva creato un manufatto autonomo e distinto.

La fiscalizzazione di questo abuso edilizio non mira ad ottenere la legittimazione urbanistica dell’intervento realizzato in assenza di titolo abilitativo (e con la doppia conformità), ma una sanzione meno grave rispetto a quella demolitoria, ed in particolare la specifica disciplina sanzionatoria prevista per gli interventi eseguiti sui fabbricati ricadenti nelle zone omogenee A.

Nello specifico, il citato art. 33, comma 4, del testo unico dell’edilizia prevede l’irrogazione della sanzione pecuniaria prevista dal precedente comma 3 in luogo della riduzione in pristino, sulla base del parere dell’amministrazione preposta alla tutela del vincolo culturale o ambientale. Pertanto il diniego, espresso o tacito, dell’accertamento di conformità non esaurisce i poteri repressivi dell’amministrazione, la quale rimane tenuta a determinare quale sia la sanzione concretamente applicabile all’abuso accertato.

La pretesa dell’appellate di qualificare questa sopraelevazione come nuova costruzione non è andata a segno perchè essa costituisce un’ulteriore opera rispetto a quelle assentite e la sua abusività non deriva dall’invalidità dei titoli originari, bensì dall’essere stata realizzata al di fuori del loro contenuto. La sopraelevazione, quantificata in 61 centimetri, è rimasta incorporata nel corpo dell’edificio, senza alterarne l’impianto complessivo e senza determinare la creazione di una costruzione nuova e distinta. E soprattutto, il fabbricato ricade in zona omogenea A, ossia nel centro storico, per il quale il legislatore ha previsto uno specifico regime sanzionatorio.

In questo ambito l’articolo 33, comma 4, attribuisce all’autorità competente (Comune) il potere di scegliere, previo coinvolgimento dell’autorità preposta alla tutela (Soprintendenza), tra la rimessione in pristino e l’irrogazione della sanzione pecuniaria. La norma introduce dunque un meccanismo speciale che consente, nei casi compatibili con la tutela del contesto storico, di privilegiare soluzioni diverse dalla demolizione.

Il Collegio ha precisato che queste sanzioni hanno carattere «alternativo e non cumulativo»: se l’autorità di tutela viene chiamata a valutare l’opportunità della demolizione, una scelta tra ripristino e sanzione pecuniaria deve essere compiuta; in caso di inerzia, interviene l’amministrazione comunale nei termini descritti dalla decisione. Tra l’altro, sui criteri di calcolo dell’importo dovuto a titolo di sanzione pecuniaria per fiscalizzazione prevista dall’articolo 33 si rinvia alla lettura dell’interessante pronuncia del Consiglio di Stato in Adunanza plenaria n. 3/2024.

Sanatoria e fiscalizzazione sono istituti diversi

Il Consiglio di Stato ha respinto la censura perché i due istituti hanno presupposti e funzioni differenti, confermando ancora una volta che la fiscalizzazione non è una sanatoria edilizia, non assume neppure un valore sanante implicito o indiretto. Anche se le sanzioni versate per fiscalizzazione concorrono alla definizione dello Stato Legittimo, come prevede testualmente la definizione contenuta nell’articolo 9-bis TUE, il fatto che debbano essere menzionate nella storiografica urbanistica dell’immobile non significa che abbiano valore legittimante. La fiscalizzare, semmai, legittima formalmente l’opera a permanere in situ, ma l’inserimento nello Stato Legittimo non le conferisce alcun valore sanante; sull’argomento Cassazione e Consiglio di Stato si sono già espresse più volte:

Se con l’articolo 36 TUE il privato chiede il permesso di costruire postumo, subordinato nella disciplina applicata alla doppia conformità, con l’articolo 33, comma 4, non chiede invece la legittimazione dell’opera, ma l’applicazione di una risposta sanzionatoria diversa dal ripristino.

La sentenza lo chiarisce espressamente: la seconda procedura «mira non già ad ottenere la legittimazione urbanistica dell’intervento realizzato in assenza di titolo, ma una sanzione meno grave rispetto a quella demolitoria». La fiscalizzazione incide sulla conseguenza dell’abuso, non sulla sua qualificazione giuridica originaria.

Paesaggio: la presenza del vincolo non imponeva da sola la demolizione

Per chi si domanda come è stato possibile risolvere la questione di compatibilità paesaggistica postuma di fronte ad un aumento di volume in una controversia ante L. 105/2024, ecco svelato l’arcano, per il quale il Consiglio di Stato ha confermato la correttezza del rilascio dell’accertamento di compatibilità paesaggistica ex articolo 167 D.Lgs. 42/2004.

Divieto Compatibilità paesaggistica vs Fiscalizzazione articolo 33.

La zona era sottoposta ad un vincolo paesaggistico e l’appellante sosteneva che il vincolo rendesse obbligatorio il ripristino, in quanto escluso all’epoca per qualunque ipotesi di aumento di volume e di superficie nella procedura di compatibilità paesaggistica (art. 167 comma 4 del D.Lgs 42/2004)

Il Consiglio di Stato ha intanto respinto che l’amministrazione comunale on avesse valutato concretamente l’impatto della sopraelevazione, ritenendo l’incremento contenuto, prevalentemente percepibile da spazi privati interni e privo di significativa incidenza sullo scenario protetto.

Secondo l’appellante, per gli immobili sottoposti a vincolo paesistico che siano classificati in altre zone omogenee, la rimessione in pristino, unica misura prevista dall’art. 33 comma 3 del DPR 380/2001, può essere evitata solo alla duplice condizione che vi sia il rischio di un pregiudizio per le opere conformi e che il volume o la superficie risultanti dall’abuso non siano considerati utili ai sensi dell’art. 167 comma 4 del Dlgs. 42/2004.

Nel precedente giudizio al TAR Lombardia n. 966/2023, sul punto si legge testualmente un criterio di “assorbenza” implicita nella fiscalizzazione dell’articolo 33, comma 4, quasi come se fosse una deroga al generale divieto del citato articolo 167:

(h) non è quindi necessario ai fini della sanatoria comprovare il rispetto dei requisiti ex art. 167 comma 4 del Dlgs. 42/2004, dimostrando che la sopraelevazione non ha prodotto nuovo volume utile. La sanatoria urbanistica di cui all’art. 33 comma 4 del DPR 380/2001 assorbe infatti la sanatoria paesistica mediante il coinvolgimento della Soprintendenza, che qui si esprime senza le limitazioni dell’art. 167 comma 4 del Dlgs. 42/2004. La mancata emissione del parere da parte della Soprintendenza consente al Comune di esercitare pienamente la propria discrezionalità con un giudizio autonomo;
(i) sono peraltro condivisibili le valutazioni formulate dal Comune a proposito dell’assenza di rilievo paesistico dell’incremento di volume. Occorre sottolineare al riguardo che le categorie della conformità urbanistica e della compatibilità paesistica devono rimanere distinte. Non tutti i volumi rilevanti sotto il profilo urbanistico incidono sul vincolo paesistico, e viceversa possono essere impattanti sotto il profilo paesistico anche volumi irrilevanti ai fini urbanistici.

Se questo criterio trova riscontro in altre pronunce, saremmo di fronte ad una particolare deroga al generale divieto tassativo di regolarizzare illeciti primari in zone a vincolo paesaggistico ai sensi dell’articolo 167 del Codice del Paesaggio, che si andrebbe ad aggiungere alla più recente ammissibilità di compatibilità postuma con L. 105/2024 “Salva Casa” all’interno degli abusi edilizi minori nell’articolo 36-bis DPR 380/2001.

Ma allora, troverebbe parimenti applicazione anche per le forme di “fiscalizzazione” per illeciti minori prevista dall’articolo 37 DPR 380/2001.

Compatibilità paesaggistica per illeciti effettuati ante D.Lgs. 42/2004

Il Consiglio di Stato ha confermato quanto già stabilito nel precedente giudizio al TAR Lombardia n. 966/2023, in cui si è affermato un principio già noto e consolidato, ossia che:

«Il divieto di sanatoria paesistica per la formazione di volumi o superfici utili non è applicabile ratione temporis alle opere abusive anteriori alla versione dell’art. 167 del Dlgs. 42/2004 introdotta dall’art. 27 comma 1 del Dlgs. 24 marzo 2006 n. 157. Prima di questo spartiacque, la realizzazione abusiva di volumi o superfici utili era sempre sanabile sulla base di valutazioni discrezionali dell’amministrazione, previa corresponsione del maggiore importo tra danno arrecato e profitto conseguito. Questo regime è applicabile anche agli abusi oggetto del presente giudizio, che si possono far risalire approssimativamente al 1993».

Una grande apertura in questo senso è stata espressa dalla sentenza n. 75/2022 della Corte Costituzionale, e nello stesso solco il Consiglio di Stato ha applicato la disciplina paesaggistica ratione temporis e non autorizza una generalizzazione alle volumetrie realizzate dopo l’inasprimento normativo. Epoca dell’opera, natura del vincolo e versione applicabile della disciplina paesaggistica rimangono verifiche decisive.

Conclusioni e consigli utili

La sentenza C.d.S. n. 7041/2026 conferma che sanatoria e fiscalizzazione non sono equivalenti: il diniego dell’accertamento di conformità impedisce il rilascio del titolo postumo, ma non esaurisce il dovere dell’amministrazione di applicare la sanzione pecuniaria per “fiscalizzazione” prevista dalla legge. Per gli interventi in zona A (come i centri storici) occorre verificare :

• qualificazione dell’opera
• epoca di esecuzione
• presenza di vincoli
• parere dell’autorità competente alla tutela del vincolo
• rischio concreto che il ripristino produca pregiudizio sulla parte legittima.

Se da una parte la sanzione pecuniaria può sostituire la demolizione nei casi consentiti, dall’altra parte non cancella la natura abusiva. Nella documentazione tecnica e nello Stato Legittimo deve pertanto essere rappresentata per ciò che è: una modalità sanzionatoria speciale, non una sanatoria implicita.

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Carlo Pagliai · Ingegnere urbanista

Riferimenti normativi

• d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, articolo 33, commi 3 e 4
• d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, articolo 36, nella disciplina applicabile alla domanda esaminata
• d.m. 2 aprile 1968, n. 1444, disciplina delle zone omogenee A
• d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, disciplina paesaggistica applicabile ratione temporis

Giurisprudenza richiamata

• Consiglio di Stato, Sezione III, 23 settembre 2026, n. 7041
• TAR Lombardia, Brescia, Sezione II, n. 966/2023
• Corte di cassazione, Sezione II civile, n. 11925/2025

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