Sanatoria paesaggistica, quale cambio di destinazione d’uso aumenta la superficie utile (Cons. di Stato n. 6885/2026)

Un cambio di destinazione d’uso può impedire la sanatoria paesaggistica anche quando non vengono materialmente realizzati nuovi metri quadrati o nuovi volumi? Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 6885 del 14 settembre 2026, ha risposto affermativamente con riferimento all’accertamento di compatibilità paesaggistica disciplinato dall’art. 167 D.Lgs. 42/2004. Il punto decisivo riguarda la trasformazione di superfici precedentemente accessorie, nel caso concreto depositi agricoli, in superfici destinate a una funzione produttiva principale. L’incremento di superficie utile può quindi derivare anche dal cambio funzionale e non soltanto da un ampliamento fisico dell’edificio. La sentenza affronta inoltre due questioni ulteriori: il rapporto con l’art. 36-bis DPR 380/2001 e il ruolo dello Stato Legittimo dell’immobile.

Punti chiave

1. Il cambio d’uso da superficie accessoria a funzione principale può determinare un aumento di superficie utile ai fini paesaggistici.
2. Nel regime dell’art. 167 D.Lgs. 42/2004, tale incremento può impedire l’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica.
3. Lo Stato Legittimo dell’edificio originario non assorbe né legittima un successivo cambio d’uso abusivo privo di titolo.

Il caso: da deposito agricolo e abitazione a officina

L’immobile era stato originariamente autorizzato con Concessione edilizia nel 1990 come fabbricato a destinazione d’uso mista: il piano seminterrato e il piano terra erano destinati a deposito agricolo, mentre il primo piano aveva destinazione residenziale. Nel 1992 viene rilasciata una variante per eseguire, con maggior scavo, un ulteriore piano seminterrato. Nella Concessione edilizia rilasciata a completamento nel 1996, erano previste modifiche delle falde di copertura e opere di rifinitura. In seguito, nel 2021, il proprietario aveva richiesto un permesso di costruire in deroga (ai sensi dell’articolo 14 DPR 380/2001) per trasformare la destinazione d’uso dell’intero fabbricato in officina di autoriparazione.

Il Consiglio comunale aveva deliberato favorevolmente il rilascio del permesso in deroga, ma il titolo abilitativo non era poi stato effettivamente ottenuto. Tuttavia, i lavori erano stati comunque eseguiti senza il necessario titolo abilitativo edilizio, e il proprietario aveva successivamente presentato una SCIA in sanatoria richiamando proprio l’accertamento di conformità ex art. 36 DPR 380/2001 per le difformità alle anzidette concessioni edilizie e mutamento d’uso compiuto da agricolo/residenziale a officina di autoriparazione (si, è scritto davvero così).

Il Comune (siamo in Campania) aveva inizialmente rilasciato anche un’autorizzazione paesaggistica postuma ex art. 167, comma 4, del D.Lgs. 42/2004, poi annullata in autotutela, in quanto è stata individuata come causa di esclusione per legge l’aumento di superficie utile determinato dalla trasformazione dei depositi agricoli in locali destinati all’attività produttiva.

Da superficie accessoria a superficie utile senza ampliare l’edificio

L’immobile era passato da una destinazione mista rurale-residenziale a una destinazione interamente produttiva, e in particolare, la porzione destinata in precedenza a deposito agricolo aveva assunto una funzione diversa entrando nell’utilizzazione produttiva dell’officina. Il Collegio ha affermato che tale trasformazione «ha implicato un “aumento di superficie utile”, con conseguente inapplicabilità dell’istituto dell’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica ex art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004».

Se è pur vero che l’aumento della superficie utile non coincide necessariamente con la creazione materiale di nuova superficie, ma può avvenire con cambio funzionale di superfici accessorie a superfici utili (o primarie), è pur vero che il passaggio da deposito rurale a officina «implica ex se un incremento complessivo del carico urbanistico».

Il Consiglio di Stato si è richiamato, sul punto, anche al precedente n. 7485/2024 (in senso conforme vedi anche n. 9003/2024), relativo alla trasformazione di cantine e depositi in spazi destinati ad attività commerciale.

Perché l’aumento di superficie utile blocca l’art. 167 del Codice

L’art. 167, comma 4, D.Lgs. 42/2004 limita l’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica ad alcune opere, tra queste rientrano i lavori che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi, oppure aumento di quelli legittimamente realizzate (si tratta della regola generale tuttora vigente, alla quale si è affiancata la deroga prevista dall’articolo 36-bis comma 4 DPR 380/2001). Il Consiglio di Stato ha appunto ribadito la regola generale:

«In simili casi la rilevanza paesaggistica è direttamente assegnata dal legislatore ed è, conseguentemente, preclusa ogni valutazione in concreto in ordine all’effettivo pregiudizio dagli stessi arrecato rispetto al bene paesaggistico tutelato» (Cons. di Stato n. 8713/2022).

Ciò significa che non è possibile superare il divieto sostenendo che l’intervento abbia prodotto un impatto paesaggistico concretamente modesto. La sentenza ricorda, in questa prospettiva, che «il divieto di sanatoria si applica anche ai volumi
interrati, a nulla rilevando il fatto che essi non rappresentino un ostacolo o una
limitazione per le visuali panoramiche» (Cons. di Stato n. 6885/2026).

Tra l’altro l’appellante ha contestato anche l’annullamento in autotutela ex articolo 21 nonies L. 241/1990 effettuato nel gennaio 2025 verso la Compatibilità paesaggistica rilasciata nel novembre 2024, lamentando la mancanza di un adeguato interesse pubblico.

In proposito, la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha chiarito, altresì, che «per costante giurisprudenza di questo Consiglio (per tutte Adunanza plenaria 17 ottobre 2017 n.8 e sez. VII 7 agosto 2023 n. 7621 fra le molte successive che recepiscono la prima) per procedere all’annullamento d’ufficio di un titolo edilizio inteso in senso ampio, la motivazione non deve dare atto della sussistenza di un interesse pubblico di particolare rilevanza, ma può limitarsi a rilevare l’illegittimità del titolo stesso, tanto più nei casi che interessano una zona vincolata come nella specie» (Cons. di Stato n. 8462/2024).

Di ciò ha preso atto l’Amministrazione appellata, sicché la natura paesaggistica dell’interesse sotteso alla presente vicenda – in uno al rilievo costituzionale prioritario che tale interesse riveste ai sensi dell’art. 9 Cost. – spiega un ruolo preponderante ed essenziale, in essa potendosi rinvenire, quindi, quell’interesse pubblico aggravato capace di giustificare l’esercizio del potere di annullamento in autotutela.

Il punto delicato: questa sentenza non decide la sanatoria ex art. 36-bis

L’appellante aveva sostenuto che la propria situazione dovesse essere rivalutata anche alla luce dell’art. 36-bis DPR 380/2001, introdotto dal sopravvenuto decreto-legge n. 69/2024 Salva Casa. Infatti, il richiamo serviva per accedere alla nuova procedura semplificata di accertamento paesaggistico, ammissibile anche in presenza di creazione di superfici utili o volumi oppure aumento di quelli legittimamente realizzati.

Il Consiglio di Stato non si è espresso sulla questione, perchè la pratica edilizia era stata presentata ai sensi dell’art. 36 e non dell’art. 36-bis, e pertanto il Comune era tenuto a pronunciarsi sulla domanda effettivamente proposta e non poteva convertirla autonomamente in un procedimento diverso (sul punto vedasi il soccorso istruttorio).

Art. 167 e art. 36-bis non devono essere sovrapposti

Il principio espresso dalla sentenza riguarda anzitutto la generale procedura di accertamento postumo di compatibilità paesaggistica, disciplinato dall’art. 167, comma 4, del D.Lgs. 42/2004. Alla luce della sentenza, non risulta corretto affermare che automaticamente qualsiasi cambio d’uso incrementale impedisca anche la procedura paesaggistica connessa all’art. 36-bis DPR 380/2001. La sentenza n. 6885/2026 non risolve questo specifico rapporto normativo, perché ha ritenuto preliminarmente inapplicabile l’art. 36-bis alla domanda esaminata.

Però aggiungo che per rientrare nella procedura di compatibilità paesaggistica in sanatoria “semplificato” art. 36-bis è necessario che l’illecito rientri nel perimetro degli illeciti edilizi ammessi nel medesimo articolo, ossia opere effettuate:

• in assenza o difformità da SCIA ordinaria;
• con parziali difformità al permesso di costruire o alla SCIA alternativa;
• con variazioni essenziali al permesso di costruire o alla SCIA alternativa;

Stato Legittimo dell’immobile e abuso successivo: perché non sono la stessa cosa

La sentenza affronta anche una questione relativa allo Stato Legittimo dell’immobile, ma si tratta di un profilo secondario rispetto al tema paesaggistico. Il TAR Salerno n. 1437/2025 aveva correttamente ritenuto che l’assenza dello Stato Legittimo del fabbricato, a causa delle opere realizzate in difformità ai vari titoli edilizi (tra cui aperture non assentite, diversa collocazione delle aperture e difformità delle falde di copertura) e alcune effettuate in assenza di permesso di costruire (il cambio da deposito rurale/abitazione a officina del fabbricato).

Tale configurazione ha impedito anche l’ottenimento della sanatoria, e l’appellante aveva contestato questa conclusione sostenendo che la situazione di fatto fosse legittimata da precedenti concessioni edilizie mai annullate e che tali titoli fossero idonei a radicarne lo Stato Legittimo ai sensi dell’art. 9-bis DPR 380/2001.

Il Consiglio di Stato, però, non è entrato nel merito questa contrapposizione, ritenendo il tema irrilevante ai fini della decisione, poiché l’intervento oggetto della domanda di sanatoria era pacificamente effettuato in assenza di permesso di costruire.

Lo Stato Legittimo del fabbricato preesistente e la legittimità del successivo intervento di trasformazione sono quindi profili distinti: come affermato più volte nel libro “Nuovo Stato Legittimo“, un edificio può avere anche origine pienamente legittima tuttavia essere successivamente interessato da interventi o cambi d’uso eseguiti senza il necessario titolo edilizio.

Il Salva Casa agevola i cambi d’uso, ma non elimina gli altri limiti

L’appellante aveva richiamato anche le modifiche introdotte all’art. 23-ter DPR 380/2001, e sostenendo l’invarianza del carico urbanistico. Il Consiglio di Stato ha respinto questa tesi difensiva sollevando che non si trattata di un mero cambio d’uso orizzontale nella singola unità, ma anche verticale estese all’intero fabbricato:

«Ed infatti, se da un lato è vero che tale riforma ha introdotto prescrizioni agevolative sui c.d. mutamenti verticali di destinazione d’uso (id est mutamenti di destinazione d’uso urbanisticamente rilevanti tra categorie funzionali diverse e non omogenee) dall’altro lato è anche vero, tuttavia, che queste prescrizioni agevolative si applicano ai soli mutamenti di destinazione d’uso concernenti “singole unità immobiliari”; viceversa, in caso di opere concernenti interi fabbricati (come quelle che vengono in rilievo nel caso di specie), gli unici mutamenti di destinazione d’uso suscettibili di agevolazioni sono soltanto quelli orizzontali (e cioè quelli che intervengono all’interno della medesima categoria funzionale, cfr. art. 23-ter, comma 3, secondo periodo, d.P.R. n. 380 del 2001). Sennonché, come già visto, nel caso di specie il mutamento di destinazione d’uso è stato anche verticale».

Il favor legislativo verso i cambi d’uso non elimina quindi automaticamente i limiti edilizi, urbanistici e paesaggistici applicabili al singolo intervento.

Nemmeno l’esenzione dei cambi d’usi del DPR 31/2017 era applicabile

L’appellante aveva richiamato anche il punto A.1 dell’Allegato A al DPR 31/2017, relativo alle opere interne che non alterano l’aspetto esteriore degli edifici, anche quando comportano mutamento della destinazione d’uso:

A.1. Opere interne che non alterano l’aspetto esteriore degli edifici, comunque denominate ai fini urbanistico‐edilizi, anche ove comportanti mutamento della destinazione d’uso;

Il Consiglio di Stato ha escluso l’applicabilità dell’esenzione perché il progetto comprendeva anche opere esterne, tra cui una via di accesso, un’area di parcheggio e interventi sulla copertura: l’esonero dall’autorizzazione paesaggistica presuppone infatti che l’intervento non alteri l’aspetto esteriore dell’edificio.

Conclusioni e consigli utili

Un cambio d’uso che trasformi superfici accessorie in superfici destinate all’attività principale può determinare incremento di superficie utile e impedire l’accertamento di compatibilità paesaggistica postuma ex art. 167 D.Lgs. 42/2004.

Non occorre necessariamente realizzare nuovi metri quadrati: l’incremento può derivare anche dalla diversa utilizzazione funzionale della superficie esistente.

La sentenza chiarisce inoltre che lo Stato Legittimo dell’edificio originario non sostituisce il titolo necessario per gli interventi successivamente realizzati.

Prima di estendere il principio ad altri casi, devono però essere verificati almeno quattro elementi: destinazione legittima originaria, natura accessoria o principale delle superfici, procedimento di sanatoria concretamente attivato e disciplina paesaggistica applicabile. Particolare cautela deve essere mantenuta quando il procedimento possa rientrare nell’art. 36-bis DPR 380/2001, questione che questa sentenza non ha deciso nel merito.

Quadro normativo e giurisprudenziale richiamato

Norme

1. Art. 9-bis DPR 6 giugno 2001, n. 380 – Stato Legittimo dell’immobile.
2. Art. 14 DPR 6 giugno 2001, n. 380 – permesso di costruire in deroga.
3. Art. 23-ter DPR 6 giugno 2001, n. 380 – mutamento della destinazione d’uso.
4. Art. 36 DPR 6 giugno 2001, n. 380 – accertamento di conformità.
5. Art. 36-bis DPR 6 giugno 2001, n. 380 – accertamento di conformità nelle ipotesi previste dalla disposizione.
6. Art. 167, commi 4 e 5, D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 – accertamento di compatibilità paesaggistica.
7. Art. 181 D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42.
8. DPR 13 febbraio 2017, n. 31, Allegato A, punto A.1 – interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica.
9. Art. 21-nonies legge 7 agosto 1990, n. 241 – annullamento d’ufficio.

Giurisprudenza

1. Consiglio di Stato, Sezione VII, sentenza n. 6885 del 14 settembre 2026.
2. Consiglio di Stato, Sezione II, n. 7485/2024.
3. Consiglio di Stato, Sezione VII, 1 agosto 2025, n. 6855.
4. Consiglio di Stato, Sezione IV, 21 marzo 2019, n. 1874.
5. Consiglio di Stato, Sezione VI, 12 ottobre 2022, n. 8713.
6. Consiglio di Stato, Sezione IV, 22 ottobre 2024, n. 8462.
7. Corte costituzionale, sentenza n. 88/2025.
8. Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 17 ottobre 2017, n. 8.

FAQ

Il cambio d’uso può aumentare la superficie utile senza creare nuovi metri quadrati?

Quando i locali accessori, come depositi agricoli, si trasformano in spazi primari come quelli destinati direttamente all’attività principale, si determina un incremento della superficie utile rilevante ai fini paesaggistici, anche senza realizzarla fisicamente.

Lo Stato Legittimo dell’immobile rende legittimo anche un successivo cambio d’uso abusivo?

No. Lo Stato Legittimo riguarda la consistenza edilizia legittimamente formata dell’immobile, mentre ogni successivo intervento globale o parziale deve essere autonomamente valutato rispetto ai titoli necessari.

Se l’edificio deriva da vecchi titoli edilizi validi, può comunque avere abusi successivi?

Sì. L’originaria legittimazione del fabbricato non impedisce che successivi interventi, modifiche o cambi d’uso possano essere stati eseguiti senza titolo o in difformità da esso.

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CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare.

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