SCIA in sanatoria, ammesso Preavviso di rigetto 10-bis • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Il preavviso di diniego è uno strumento utile per esaminare e superare gli eventuali motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza presentata dal cittadino, previsto dall’articolo 10-bis L. 241/1990, la normativa non spiega se applicarla a SCIA in sanatoria. Di sicuro, non è minimamente applicabile alla CILA ordinaria o alla CILA tardiva.

Questo strumento partecipativo permette al cittadino, suo tramite professionisti abilitati, di presentare per iscritto osservazioni ad un diniego provvisorio contenente i motivi ostativi al rilascio anticipati per iscritto dall’Amministrazione, ad esempio su una domanda di permesso di costruire, o di permesso in sanatoria. La stessa norma consente di esprimere osservazioni entro dieci giorni dal ricevimento della comunicazione, anche se solitamente per “fair play” le P.A. ne concedono di fatto molti di più, non considerandolo un termine tassativo o con rigido valore decadenziale. Il responsabile del procedimento o l’Amministrazione competente deve rispondere punto per punto con adeguata motivazione a tutte le osservazioni espresse dal cittadino. A quel punto, se le osservazioni risultano:

1. meritevoli di accoglimento, il Comune provvede ad annullare il proprio preavviso di diniego e a proseguire l’iter, ad esempio rilasciando un permesso di costruire;
2. non meritevoli, il Comune procede ad emanare i provvedimenti definitivi di diniego e, in caso di sanatorie, ad emanare i conseguenti ordini di demolizione e rimessa in pristino.

Finché si parla di atti o provvedimenti espressi, come il rilascio di un permesso di costruire, un permesso in sanatoria, una autorizzazione paesaggistica o una compatibilità paesaggistica, l’istituto del preavviso di diniego è chiaramente applicabile.

Come regola generale, non è ammesso il preavviso di diniego sulla SCIA (ordinaria o alternativa al permesso, ma anche in senso più generale qualsiasi SCIA), in quanto sono previsti gli ordinari poteri inibitori, conformativi e di autotutela previsto dall’articolo 19 della L. 241/1990, specificando che la SCIA non contempla alcun silenzio-assenso o silenzio-rifiuto.

Invece, per la SCIA in sanatoria (oggi prevista dall’articolo 36-bis TUE dopo la L. 105/2024, e prima ancora dall’articolo 37, c.4, TUE) è possibile applicare il preavviso di diniego, in quanto tale procedura, pur essendo una segnalazione certificata di parte, prevede un atto conclusivo finale da parte del responsabile del procedimento (Comune), con cui determina l’importo della oblazione da versare, stante la quantificazione effettuata dall’Agenzia delle Entrate (o dagli uffici tecnici comunali, sulla base di alcune legislazioni regionali come L.R. Toscana n. 65/2014).

Il preavviso di diniego come strumento partecipativo e collaborativo

Prima di proseguire, si riporta integralmente il vigente testo dell’articolo 10-bis L. 241/1990, che disciplina il preavviso di diniego verso le istanze presentate alla Pubblica Amministrazione:

«Art. 10-bis (Comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza)
1. Nei procedimenti ad istanza di parte il responsabile del procedimento o l’autorità competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, comunica tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all’accoglimento della domanda. Entro il termine di dieci giorni dal ricevimento della comunicazione, gli istanti hanno il diritto di presentare per iscritto le loro osservazioni, eventualmente corredate da documenti. La comunicazione di cui al primo periodo sospende i termini di conclusione dei procedimenti, che ricominciano a decorrere dieci giorni dopo la presentazione delle osservazioni o, in mancanza delle stesse, dalla scadenza del termine di cui al secondo periodo. Qualora gli istanti abbiano presentato osservazioni, del loro eventuale mancato accoglimento il responsabile del procedimento o l’autorità competente sono tenuti a dare ragione nella motivazione del provvedimento finale di diniego indicando, se ve ne sono, i soli motivi ostativi ulteriori che sono conseguenza delle osservazioni. In caso di annullamento in giudizio del provvedimento così adottato, nell’esercitare nuovamente il suo potere l’amministrazione non può addurre per la prima volta motivi ostativi già emergenti dall’istruttoria del provvedimento annullato. Le disposizioni di cui al presente articolo non si applicano alle procedure concorsuali e ai procedimenti in materia previdenziale e assistenziale sorti a seguito di istanza di parte e gestiti dagli enti previdenziali. Non possono essere addotti tra i motivi che ostano all’accoglimento della domanda inadempienze o ritardi attribuibili all’amministrazione».

Come noto, l’art. 10 bis della L. n. 241 del 1990, nei procedimenti ad istanza di parte, sancisce il dovere dell’Amministrazione di comunicare i motivi che ostano all’accoglimento dell’istanza (c.d. preavviso di rigetto), prima della formale adozione del provvedimento di reiezione. La comunicazione in questione ha la funzione di:

• garantire un confronto fra l’Amministrazione procedente e la parte istante al momento della conclusione dell’istruttoria ma prima dell’adozione del provvedimento negativo, onde consentire agli interessati di avere un ulteriore contraddittorio e di provare a superare, mediante osservazioni, gli ostacoli frapposti dall’Amministrazione all’accoglimento dell’istanza.
• promuovere un’effettiva partecipazione dell’istante all’esercizio del potere amministrativo, sollecitando un contraddittorio procedimentale in funzione collaborativa e difensiva, le cui positive ricadute si apprezzano – oltre che per l’anticipata acquisizione in sede procedimentale di contestazioni (di natura difensiva) suscettibili di evidenziare eventuali profili di illegittimità delle ragioni ostative preannunciate dall’Amministrazione – anche sul piano della tendenziale completezza dell’istruttoria che, in tal modo, viene ad offrire all’Autorità decidente l’intero spettro degli interessi coinvolti dall’azione amministrativa.

La giurisprudenza consolidata ha previsto che l’istituto del preavviso di rigetto, stante la sua portata generale, trova applicazione anche nei procedimenti di sanatoria o di condono edilizio, con la conseguenza che deve ritenersi illegittimo il provvedimento di diniego dell’istanza di permesso in sanatoria che non sia stato preceduto dall’invio della comunicazione di cui all’art. 10-bis l. n. 241/1990 in quanto preclusivo per il soggetto interessato della piena partecipazione al procedimento e dunque della possibilità di un apporto collaborativo, capace di condurre ad una diversa conclusione della vicenda (ex multis Cons. di Stato, Sez. VI, 12 aprile 2023, n. 3672 e 18/01/2019, n. 484; TAR Salerno, sez. II, 16.06.2025, n. 1150; T.A.R. Lazio, II quater, 4 maggio 2023, n. 7586 e 3 novembre 2020, n. 11307).

Il preavviso di diniego nella SCIA in sanatoria

La normativa non prevede espressamente la possibilità di applicare l’istituto partecipativo e collaborativo del preavviso di rigetto alla SCIA in sanatoria, tuttavia una parte della giurisprudenza ritiene ammissibile estenderlo anche a questa procedura di regolarizzazione in quanto, pur essendo un procedimento di segnalazione certificata di parte, esso si deve concludere con un provvedimento emanato dal responsabile del procedimento per determinare l’oblazione ai sensi dell’articolo 36-bis DPR 380/01 (e analogamente della sanzione pecuniaria nella “vecchia” SCIA in sanatoria ai sensi dell’articolo 37 comma 4).

Dalla lettura della norma emerge che la definizione della procedura di sanatoria non può prescindere dall’intervento del responsabile del procedimento competente a determinare, in caso di esito favorevole, il quantum della somma dovuta sulla base della valutazione dell’aumento di valore dell’immobile compiuta dall’Agenzia del Territorio (T.A.R. Salerno n. 1708/2025, n. 2673/2022; T.A.R. Roma n. 3851/2020).

Senza la quantificazione di tale importo, il procedimento della SCIA in sanatoria non può dirsi concluso, come stabilisce espressamente la nozione di Stato Legittimo contenuta nell’articolo 9-bis DPR 380/2001, come novellato dalla L. 105/2024 Salva Casa:

«Sono ricompresi tra i titoli di cui al primo periodo i titoli rilasciati o formati in applicazione delle disposizioni di cui agli articoli 34-ter, 36, 36-bis e 38, previo pagamento delle relative sanzioni o oblazioni».

Il vigente articolo 36-bis TUE, e nel previgente comma 4 dell’articolo 37, non dispone cosa succede in caso di inerzia e silenzio serbato da parte del Comune su questa fase conclusiva, di determinazione, rispettivamente, dell’oblazione e sanzione pecuniaria. Queste considerazioni sono riportate anche nel caso di specie trattato nella sentenza del TAR Salerno n. 1468/2025:

«Per giurisprudenza consolidata la comunicazione di cui all’art. 10 bis della L. n. 241 del 1990 si applica anche nei procedimenti di sanatoria o condono edilizio (ex multis Cons. Stato, Sez. VI, 12 aprile 2023, n. 3672; T.A.R. Lazio, II quater, 3 novembre 2020, n. 11307; T.A.R. Lazio, II quater, 4 maggio 2023, n. 7586) ed è altresì necessaria per l’ipotesi di presentazione di una SCIA in sanatoria, il cui procedimento si conclude con un provvedimento espresso e non mediante silenzio provvedimentale (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 20 febbraio 2023, n. 1708; T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 28 novembre 2024, n. 2305; 10 luglio 2024, n. 1454 e 23 novembre 2023, n. 2704). Di conseguenza, deve ritenersi illegittimo il provvedimento che dichiara l’inefficacia/improcedibilità della SCIA in sanatoria che non sia stato preceduto dall’invio della comunicazione in questione. Il Comune ha, infatti, precluso al privato la possibilità di rappresentare le proprie osservazioni, a detrimento dell’utilità, non soltanto difensiva, ma anche collaborativa, che l’istituto riveste per la stessa Amministrazione procedente».

Apporto partecipativo può ridurre i contenziosi amministrativi con chiarimenti ulteriori

Il principio che ammette il preavviso di rigetto alla SCIA in sanatoria è stato ribadito dal TAR Napoli n. 4920/2026 relativamente ad una depositata per regolarizzare alcune opere relative ad un immobile adibito ad attività commerciale di somministrazione alimenti e bevande. Per tale SCIA in sanatoria il Comune aveva emesso direttamente un provvedimento recante il rigetto e il divieto di prosecuzione dell’attività, senza essere preceduto da un preavviso di diniego ai sensi dell’articolo 10-bis L.241/1990.

Il TAR Napoli ha accolto il ricorso della società, affermando che «non resiste alle censure spiegate di violazione delle regole di partecipazione procedimentale ex art. 10 bis, non avendo la P.A. proceduto alla comunicazione preventiva dei motivi ostativi, in tal modo pregiudicando la possibilità prevista dall’art. 36 bis, comma 2, T.U. Edilizia, della individuazione delle eventuali opere da rimuovere onde poter conformare l’istanza alla disciplina vigente e, dunque, consentire la eventuale sanatoria delle opere residue. Invero, l’invocata disposizione normativa sancisce che “… In sede di esame delle richieste di permesso in sanatoria lo sportello unico può condizionare il rilascio del provvedimento alla realizzazione, da parte del richiedente, degli interventi edilizi, anche strutturali, necessari per assicurare l’osservanza della normativa tecnica di settore relativa ai requisiti di sicurezza … e alla rimozione delle opere che non possono essere sanate ai sensi del presente articolo. … lo sportello unico individua tra gli interventi di cui al secondo periodo del presente comma le misure da prescrivere ai sensi dell’articolo 19, comma 3, secondo, terzo e quarto periodo, della legge 7 agosto 1990, n. 241, che costituiscono condizioni per la formazione del titolo.” (cfr. art. 36 bis, comma 2, cit.) L’amministrazione ha omesso di verificare in contraddittorio con la parte la percorribilità di soluzioni alternative rispetto al rigetto integrale dell’istanza in questione, con pregiudizio, si ribadisce, delle istanze di partecipazione procedimentale a fini collaborativi e difensivi della parte interessata, oltre che deflattivi del contenzioso.».

Infatti, il mancato preavviso di diniego ha negato la “seconda possibilità” di regolarizzare con sanatoria edilizia condizionata, cioè effettuando specifiche opere di rimozione di parti insanabili o di adeguamento ai fini delle normative di sicurezza (ai sensi dell’articolo 36-bis, comma 2, DPR 380/2001).

La mancata attivazione del contraddittorio procedimentale, previsto appunto dall’articolo 10-bis L. 241/1990, avrebbe impedito di fornire chiarimenti che, unitamente alla documentazione tecnica a comprova, avrebbero consentito di superare le criticità evidenziate dall’Amministrazione, con conseguente illegittimità sia del provvedimento di diniego che dell’ordine di ripristino conseguenziale.

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CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare.

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