CILA, niente preavviso di diniego ex art. 10-bis (Cons. di Stato n. 9/2026) • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Quando il Comune ritiene una CILA non utilizzabile per l’intervento dichiarato, deve prima inviare il preavviso di diniego previsto dall’art. 10-bis della legge 241/1990?

Risposta negativa, almeno secondo il parere n. 9/2026 del Consiglio di Stato, perchè la CILA non costituisce un’istanza (come un permesso di costruire) con cui il privato chiede all’amministrazione il rilascio di un titolo edilizio, ma una comunicazione di inizio lavori asseverata con la quale preavvisa e manifesta la volontà di svolgere un’attività ammessa direttamente dalla legge.

Da questa qualificazione deriva una conseguenza importante: prima dell’esercizio dei poteri comunali di controllo e di inibizione non devono essere attivate le garanzie partecipative degli artt. 7 e 10-bis L. 241/1990, solitamente applicate alle istanze autorizzative come permessi di costruire o permessi di costruire in sanatoria.

Punti chiave

1. La CILA non costituisce un provvedimento amministrativo né un’istanza finalizzata al rilascio di un titolo.
2. L’art. 10-bis L. 241/1990 riguarda i procedimenti avviati su istanza di parte e destinati al rilascio di un provvedimento.
3. Il Comune può quindi esercitare i poteri di controllo e inibizione sulla CILA senza preventivo preavviso di rigetto.

Il caso: CILA dichiarata improcedibile dal Comune

Una società aveva presentato al SUAP del Comune una CILA relativa alla realizzazione di una tendostruttura, ma il SUE aveva espresso parere urbanistico-edilizio sfavorevole e successivamente il SUAP aveva dichiarato l’improcedibilità della comunicazione. La società aveva impugnato tale determinazione sostenendo, tra l’altro, la violazione degli artt. 7 e 10-bis della legge n. 241/1990: prima di dichiarare improcedibile la CILA, secondo la ricorrente, il Comune avrebbe dovuto comunicare i motivi ostativi. Il Consiglio di Stato ha respinto questa censura.

Perché alla CILA non si applica l’art. 10-bis

Nel parere del C.d.S. è stato affermato che «la CILA non è qualificabile come un provvedimento amministrativo, ma come un atto in tutto e per tutto proveniente dal privato al quale non si applica la disciplina del citato art. 10-bis della legge n. 241 del 1990».

E ancora, la CILA non costituisce:

«una vera e propria istanza di parte per l’avvio di un procedimento amministrativo conclusosi in forma tacita, bensì una dichiarazione di volontà privata di intraprendere una determinata attività ammessa direttamente dalla legge».

È proprio questa distinzione a rendere inapplicabile il meccanismo del preavviso di rigetto alla CILA. Anche le SCIA sono escluse dall’istituto del preavviso di rigetto ex art. 10-bis, tuttavia in taluni casi e per rarissima prassi, qualche Comune ha applicato (a fin di bene) il preavviso di diniego verso le SCIA in sanatoria (TAR Campania 4920/2026).

L’art. 10-bis L. 241/1990 riguarda il procedimento per ottenere un autorizzazione espressa

Il Consiglio di Stato ha collegato il preavviso di diniego ai procedimenti nei quali il privato presenta una vera istanza per ottenere un provvedimento amministrativo espresso, come il permesso di costruire o autorizzazione paesaggistica, e infatti ha precisato che:

«la previsione di cui all’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990 si applica ai procedimenti preordinati al rilascio del titolo abilitativo».

La CILA segue invece una logica differente: l’attività non diventa legittima perché il Comune rilascia o forma tacitamente un titolo, e la CILA non produce Silenzio-assenso. La legge consente all’intervento oggetto di CILA di essere eseguito mediante quel particolare regime amministrativo, restando fermo il successivo controllo dell’amministrazione, che può avvenire con gli ordinari poteri repressivi e sanzionatori previsti dall’articolo 27 DPR 380/2001. Il parere espresso dal C.d.S. estende espressamente lo stesso ragionamento anche alla SCIA, affermando che per entrambe non devono essere preventivamente attivate le garanzie degli artt. 7 e 10-bis prima dell’esercizio dei poteri di controllo e inibitori.

Conclusioni e consigli utili

Una CILA non deve essere preceduta dal preavviso di diniego ex art. 10-bis L. 241/1990 quando il Comune esercita i propri poteri di controllo e inibizione; in caso di riscontrate carenze formali, in certi casi è possibile attivare il soccorso istruttorio per chiedere chiarimenti o integrazioni, in caso contrario al Comune non resta che inibire i lavori o disporre la loro demolizione ai sensi dell’articolo 27 T.U.E. Il motivo non è semplicemente procedurale: deriva dalla natura giuridica della CILA, che il Consiglio di Stato qualifica come atto di natura privatistico e non come domanda finalizzata al rilascio di un titolo edilizio. Praticamente una CILA equivale ad una raccomandata con avviso di ricevimento, oppure all’ormai trapassata procedura ex articolo 26 della L. 47/85.

Il principio va tuttavia letto nel suo corretto perimetro: il parere si riferisce alle garanzie partecipative che dovrebbero precedere l’esercizio dei poteri amministrativi di controllo sulla CILA, ciò significa che occorre distinguere questa fase da eventuali e diversi procedimenti amministrativi successivi, soprattutto quelli repressivi.

Quadro normativo e giurisprudenziale richiamato

Norme

• Legge 7 agosto 1990, n. 241, art. 7 – comunicazione di avvio del procedimento.
• Legge 7 agosto 1990, n. 241, art. 10-bis – comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza.
• D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 6-bis – interventi subordinati a comunicazione di inizio lavori asseverata.

Giurisprudenza richiamata

• Consiglio di Stato, Sezione Prima, parere n. 9 del 5 gennaio 2026, affare n. 1389/2023, adunanza del 4 dicembre 2025.

FAQ

Prima di dichiarare improcedibile una CILA il Comune deve inviare il preavviso di diniego?

Secondo il Consiglio di Stato no, perché la CILA non costituisce un’istanza diretta ad ottenere un provvedimento amministrativo e pertanto non trova applicazione l’art. 10-bis L. 241/1990 prima dell’esercizio dei poteri di controllo e inibizione.

La CILA è un titolo edilizio rilasciato dal Comune?

No. Nel parere il Consiglio di Stato la qualifica come atto proveniente dal privato, attraverso il quale viene comunicata la volontà di svolgere un’attività ammessa direttamente dalla legge.

L’art. 10-bis si applica anche alla SCIA?

Il Consiglio di Stato accomuna espressamente CILA e SCIA, escludendo per entrambe la necessità delle garanzie partecipative degli artt. 7 e 10-bis prima dell’esercizio dei relativi poteri amministrativi di controllo e inibizione.

Perché il preavviso di rigetto non si applica alla CILA?

Perché l’art. 10-bis presuppone un procedimento avviato su istanza di parte e preordinato al rilascio di un provvedimento. La CILA, invece, secondo il Consiglio di Stato è una dichiarazione privata e non una domanda di titolo abilitativo.

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CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare.

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