Occupazione temporanea di suolo pubblico: basta una SCIA o serve comunque la concessione del Comune?

L’installazione di dehors, chioschi, pedane, tavolini e ombrelloni all’esterno di bar e ristoranti non riguarda soltanto l’esercizio dell’attività commerciale, ma coinvolge anche l’uso di spazi destinati alla collettività. Quando le strutture occupano marciapiedi, piazze o altre aree pubbliche, entrano in gioco regole specifiche che possono variare in base alla durata dell’occupazione, alle caratteristiche dell’allestimento, alla posizione dell’area e alla disciplina adottata dal Comune.

La possibilità di avviare l’attività mediante SCIA, infatti, non coincide necessariamente con il diritto di utilizzare il suolo pubblico. Anche nelle ipotesi di occupazione temporanea o di procedure semplificate, occorre distinguere il titolo commerciale dagli atti richiesti per la disponibilità dell’area, verificando eventuali concessioni, autorizzazioni, assensi dei soggetti interessati e ulteriori vincoli urbanistici, edilizi, paesaggistici o di sicurezza.

La questione, ripresa dal Consiglio di Stato (sentenza n. 2874/2026) assume particolare rilievo per i tecnici e gli operatori chiamati a progettare o gestire spazi esterni, perché un errore nella qualificazione del procedimento può comportare il rigetto dell’istanza, l’ordine di rimozione delle strutture e il ripristino dello stato dei luoghi. È quindi essenziale conoscere la differenza tra segnalazione, autorizzazione e concessione, nonché gli effetti che il decorso del tempo e il silenzio dell’amministrazione possono produrre nei procedimenti riguardanti beni pubblici.

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Dehors OSP-Covid senza il consenso dei negozi vicini: la domanda può consolidarsi con SCIA o silenzio-assenso?

Un caffè presentava una domanda per ampliare l’occupazione di suolo pubblico (OSP) all’esterno del proprio esercizio. La domanda era stata inoltrata sulla base della disciplina straordinaria adottata dal Comune durante l’emergenza sanitaria, con la quale erano state introdotte procedure semplificate per favorire le attività di somministrazione particolarmente penalizzate dalle restrizioni connesse alla pandemia.

La disciplina emergenziale consentiva agli esercenti di presentare la domanda contestualmente all’inizio dell’occupazione, senza attendere preventivamente il provvedimento finale dell’ufficio. Tale possibilità, tuttavia, era subordinata al rispetto di precisi requisiti. Quando l’area richiesta non era direttamente adiacente al locale, ma si trovava nelle immediate vicinanze, entro una distanza massima di 25 metri dal fronte dell’esercizio, occorreva acquisire l’assenso scritto di tutti gli esercizi commerciali interessati.

A seguito di alcuni controlli, la Polizia locale accertava che il caffè aveva collocato all’esterno tavolini, sedie, pedane e ombrelloni senza avere raccolto il consenso di tutti gli esercizi commerciali che si affacciavano sull’area interessata. Sulla base di tali verifiche, il Municipio, con una nota del 2021, dichiarava inammissibile la domanda di ampliamento e disponeva la rimozione delle installazioni.

La società impugnava il provvedimento davanti al TAR Lazio. Durante il giudizio, il Comune intimava anche il ripristino dello stato dei luoghi e la rimozione dei tavolini; contro questa ulteriore diffida venivano proposti motivi aggiunti.

Il TAR respingeva sia il ricorso principale sia i motivi aggiunti. Secondo il giudice di primo grado, la normativa comunale richiedeva il consenso di tutti gli esercizi commerciali concretamente interessati dall’occupazione, non soltanto degli altri locali che svolgevano attività di somministrazione. Il TAR escludeva inoltre che l’inerzia del Comune potesse far nascere un titolo tacito all’uso del suolo pubblico.

I motivi del ricorso in appello e il consenso degli esercizi commerciali presenti entro 25 metri

Con il primo motivo di appello, la società contestava l’interpretazione adottata dal TAR della deliberazione del Comune. Secondo l’appellante, l’espressione “esercizi commerciali aventi diritto” non avrebbe dovuto comprendere indistintamente tutti i negozi presenti nel raggio di 25 metri. Il consenso, a suo giudizio, doveva essere richiesto soltanto agli altri esercizi di somministrazione di alimenti e bevande, ossia ai soggetti che avrebbero potuto concorrere per l’utilizzo dello stesso spazio esterno.

La società osservava che, interpretando la norma come riferita a ogni attività commerciale, le parole “aventi diritto” sarebbero risultate sostanzialmente inutili. Se il Comune avesse voluto richiedere il consenso di tutti i negozi, avrebbe potuto limitarsi a utilizzare la formula generale “tutti gli esercizi commerciali”.

L’appellante denunciava anche una possibile disparità di trattamento. L’interpretazione del TAR avrebbe protetto i negozi, riconoscendo loro il diritto di opporsi all’occupazione, ma non altri soggetti insediati nella stessa zona, come residenti, professionisti o titolari di uffici, pur essendo anch’essi potenzialmente interessati alla tutela dell’accesso, della visibilità, dell’affaccio o del passaggio.

Il presunto consolidamento della SCIA

Con il secondo motivo, la società sosteneva che la procedura emergenziale dovesse essere ricondotta al modello della SCIA disciplinato dall’articolo 19 della legge n. 241/1990.

L’argomento si fondava soprattutto sulla possibilità, riconosciuta dalla normativa Covid, di iniziare l’occupazione nello stesso momento in cui veniva presentata la domanda. Secondo l’appellante, questa caratteristica sarebbe stata analoga al meccanismo della SCIA, che permette l’avvio immediato dell’attività dalla data della segnalazione.

La domanda era stata presentata il 31 dicembre 2020. Poiché la disciplina comunale prevedeva la conclusione del procedimento entro 60 giorni, la società riteneva che, alla scadenza del termine, la propria posizione si fosse definitivamente consolidata. Il diniego adottato il 13 maggio 2021 sarebbe pertanto intervenuto quando il potere inibitorio del Comune era già decaduto e avrebbe dovuto essere considerato inefficace.

In alternativa, l’appellante invocava il silenzio-assenso previsto dall’articolo 20 della legge n. 241/1990. La mancata risposta entro il termine stabilito avrebbe dovuto equivalere, secondo questa ricostruzione, all’accoglimento della domanda.

La società sottolineava inoltre il carattere temporaneo delle concessioni emergenziali: il riconoscimento di un titolo formatosi per silenzio non avrebbe determinato un’occupazione permanente o indefinita, ma solamente un utilizzo limitato alla durata della disciplina straordinaria.

La mancata comunicazione del preavviso di rigetto

Con il terzo motivo, la società contestava l’assenza del preavviso di rigetto previsto dall’articolo 10-bis della legge n. 241/1990.

A suo giudizio, prima di dichiarare inammissibile la domanda, il Comune avrebbe dovuto comunicare le ragioni ostative e consentirle di presentare osservazioni o chiarimenti. Tale interlocuzione avrebbe permesso alla società di dimostrare che, nel raggio considerato, non erano presenti altri esercizi di somministrazione dai quali acquisire il consenso.

Il Comune ha chiesto la conferma della decisione del TAR e ha sostenuto la piena legittimità del proprio operato

Il Comune ha difeso, innanzitutto, l’interpretazione letterale e sostanziale della sua deliberazione. Il consenso non doveva provenire soltanto dai ristoranti, dai bar o dagli altri esercizi di somministrazione, ma da tutti i negozi che, per posizione e affaccio, potevano essere danneggiati dall’installazione di un dehors davanti ai propri ingressi o alle proprie vetrine.

L’occupazione di uno spazio non direttamente antistante il locale richiedente costituiva, infatti, un’eccezione alla regola ordinaria. Proprio perché il dehors poteva estendersi davanti alle pertinenze di altri esercizi, la disciplina emergenziale subordinava tale possibilità al consenso degli operatori coinvolti.

Il Comune ha inoltre contestato l’applicabilità della SCIA e del silenzio-assenso. L’occupazione del suolo pubblico non rappresenta il semplice avvio di un’attività privata, ma comporta l’attribuzione a un soggetto di una particolare facoltà di utilizzazione di un bene appartenente alla collettività. Tale attribuzione richiede una valutazione dell’amministrazione, chiamata a contemperare l’interesse economico dell’esercente con la viabilità, la sicurezza, l’accessibilità, la tutela degli altri operatori e la fruizione generale dello spazio.

Il termine di 60 giorni, pertanto, doveva essere considerato come termine per la conclusione del procedimento e non come un termine oltre il quale il Comune avrebbe perso il potere di verificare i requisiti. La possibilità di occupare immediatamente l’area aveva carattere provvisorio e semplificato, ma non rendeva definitivamente legittima un’occupazione priva delle condizioni richieste.

CdS: l’occupazione, anche temporanea e semplificata, del suolo pubblico conserva natura concessoria: non si perfeziona mediante SCIA né per silenzio-assenso e resta subordinata alla verifica dei requisiti da parte del Comune

Per quel che riguarda il primo motivo, secondo i giudici, non esiste alcun elemento normativo che permetta di limitare la nozione di “esercizi commerciali aventi diritto” ai soli locali di somministrazione. Le disposizioni attuative adottate dal Comune confermavano che, in caso di occupazione collocata lontano dal fronte dell’attività richiedente, occorreva il consenso dei terzi e l’assenso scritto degli esercizi commerciali interessati presenti entro 25 metri.

L’espressione “aventi diritto” deve essere riferita agli esercizi che, per la loro concreta collocazione rispetto all’area richiesta, potrebbero a loro volta domandare l’occupazione di quello spazio o subire un pregiudizio dall’installazione. Si tratta, in particolare, dei negozi con affaccio sulla strada interessata.

La finalità della disposizione non è soltanto quella di risolvere un’eventuale concorrenza tra ristoranti e bar. Pedane, tavolini, sedie e ombrelloni possono ostacolare l’ingresso di altri negozi, ridurne la visibilità, coprirne le vetrine o limitare la fruibilità dello spazio antistante. È quindi ragionevole che il soggetto intenzionato a collocare il dehors davanti ad attività altrui debba prima acquisirne il consenso scritto.

Il Collegio ha ricordato che, in via ordinaria, non è possibile occupare lo spazio pubblico antistante un altro esercizio commerciale. La normativa emergenziale aveva ammesso eccezionalmente questa possibilità, ma soltanto a condizione che fossero tutelati gli operatori direttamente coinvolti.

L’occupazione del suolo rimane una concessione, anche nelle procedure semplificate

Il passaggio centrale della sentenza riguarda la natura del titolo necessario:

quanto alla SCIA, essa “non è applicabile ai provvedimenti concessori, e in particolare all’occupazione di suolo pubblico, poiché si tratta di una fattispecie in cui la pubblica amministrazione esercita un potere discrezionale nella valutazione dell’interesse pubblico alla concessione” […]

Il Consiglio di Stato ha ribadito che il provvedimento che permette l’occupazione del suolo pubblico costituisce una concessione. Questa qualificazione non cambia quando il legislatore o il regolamento comunale introducono modalità più rapide, termini ridotti o la facoltà di iniziare l’occupazione prima della decisione finale.

La disciplina emergenziale parlava espressamente di nuove concessioni e di ampliamenti delle concessioni esistenti. L’OSP-Covid era dunque una concessione rilasciata attraverso un procedimento semplificato, non una segnalazione certificata di inizio attività.

La differenza è sostanziale. La SCIA opera quando il privato possiede già, per effetto della legge, il diritto di esercitare un’attività al ricorrere di requisiti predeterminati, mentre l’amministrazione svolge prevalentemente controlli successivi. Nell’occupazione del suolo pubblico, invece, il privato non dispone originariamente del bene: deve ottenere dall’ente pubblico la facoltà di utilizzarlo in modo particolare o esclusivo.

Per questa ragione, una SCIA commerciale può consentire l’avvio dell’attività economica, ma non può attribuire anche la disponibilità di una piazza, di un marciapiede o di un tratto stradale. Allo stesso modo, per un chiosco la segnalazione relativa alla vendita o alla somministrazione non sostituisce la concessione dell’area sulla quale la struttura deve essere collocata.

Il termine di 60 giorni non rende definitiva l’occupazione

Il termine di 60 giorni previsto dalla disciplina comunale serviva a fissare la durata del procedimento di rilascio della concessione. Nel frattempo, per sostenere le attività durante l’emergenza, era consentita l’occupazione contestuale alla presentazione della domanda.

Secondo il Consiglio di Stato, questa occupazione anticipata non produceva però gli effetti propri della SCIA. Il superamento dei 60 giorni non impediva al Comune di accertare successivamente la mancanza dei requisiti e di ordinare la rimozione delle strutture.

La stessa deliberazione comunale stabiliva che, in caso di verifica negativa, l’occupazione dovesse essere eliminata entro sette giorni dalla comunicazione del rigetto. La procedura era quindi costruita su un equilibrio preciso: da una parte, l’esercente poteva utilizzare subito lo spazio per fronteggiare la crisi economica; dall’altra, l’amministrazione conservava il potere di verificare la regolarità della domanda e di far cessare l’occupazione non conforme.

L’inizio immediato dell’utilizzo aveva, dunque, carattere provvisorio e condizionato. Chi occupava il suolo prima della conclusione dei controlli assumeva il rischio che l’istanza fosse successivamente respinta.

Il silenzio-assenso non può attribuire stabilmente il suolo pubblico

Il Consiglio di Stato ha escluso anche che dal silenzio dell’amministrazione potesse derivare un titolo concessorio definitivamente consolidato:

Quanto invece alla disciplina del silenzio-assenso, essa “non si applica alle concessioni di beni pubblici, compresa l’occupazione di suolo pubblico. Il suolo pubblico appartiene al demanio o al patrimonio indisponibile dell’ente pubblico e la sua utilizzazione da parte di soggetti privati è subordinata a una valutazione discrezionale dell’amministrazione concedente, che deve bilanciare l’interesse del richiedente con quello generale della collettività”;

L’utilizzo del suolo pubblico richiede una valutazione discrezionale, a partire dalla decisione sull’opportunità stessa di sottrarre una porzione di spazio alla fruizione collettiva. Il Comune deve considerare non solo le esigenze del richiedente, ma anche quelle dei pedoni, degli altri operatori, della circolazione, della sicurezza e dell’ordinato assetto urbano.

Un simile potere non può essere integralmente sostituito dalla semplice inerzia dell’ufficio. Il decorso del tempo non può trasformare automaticamente un’occupazione priva dei requisiti in un’occupazione legittima e non impedisce all’amministrazione di intervenire quando accerti l’assenza delle condizioni richieste.

Anche qualora la disciplina semplificata colleghi alcuni effetti alla scadenza del termine, la posizione dell’interessato non diventa intangibile: restano possibili i controlli sui requisiti e, in caso di esito negativo, il rigetto della domanda e l’ordine di rimozione.

Il preavviso di rigetto

Il Consiglio di Stato ha respinto anche il motivo riguardante il preavviso di rigetto.

La censura della società si basava sull’assunto che il consenso dovesse essere richiesto soltanto agli altri esercizi di somministrazione. Una volta esclusa tale interpretazione e riconosciuta la necessità dell’assenso degli altri esercizi commerciali concretamente interessati, veniva meno il presupposto sul quale era stato costruito il motivo di appello.

La pronuncia, pertanto, non formula un principio generale secondo cui il preavviso di rigetto sarebbe sempre superfluo nei procedimenti per l’occupazione del suolo pubblico. Nel caso concreto, il motivo è stato respinto perché fondato su una lettura dei requisiti che il Collegio aveva già giudicato errata.

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello del caffè ricorrente e ha confermato la legittimità del provvedimento del Comune. È rimasto quindi valido anche l’obbligo di rimuovere le installazioni collocate sul suolo pubblico senza il necessario consenso degli esercizi commerciali interessati.

Approfondimenti

Per approfondire il tema, leggi l’articolo dedicato a Dehors: proroga delle norme Covid fino a metà 2027. Vuoi avere sempre a disposizione e sempre aggiornati tutti i modelli per i titoli abilitativi? Scopri il software per gestire i modelli unificati e standardizzati in modo semplice e veloce.

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Indirizzo articolo: https://biblus.acca.it/notizie/occupazione-temporanea-di-suolo-pubblico-basta-una-scia-o-serve-comunque-la-concessione-del-comune/