Distanze tra edifici: cosa si intende per fabbricati circostanti?

Il TAR Campania, sez. II, sentenza n. 2712/2026, analizza il diniego opposto da un Comune a una richiesta di permesso di costruire per la realizzazione di due corpi di fabbrica residenziali. Il caso non riguarda l’astratta inderogabilità della distanza minima di 10 metri tra pareti finestrate ed edifici antistanti, già ampiamente consolidata, ma il modo in cui la Pubblica Amministrazione deve applicare la disciplina locale quando l’area di intervento è circondata da più edifici esistenti.

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Il caso

Una società ha chiesto l’accertamento dell’illegittimità del silenzio-inadempimento e il conseguente annullamento del silenzio-rifiuto serbato dal Comune in relazione all’istanza avente ad oggetto la richiesta di attestazione della formazione del silenzio-assenso ai sensi dell’art. 20, comma 8, del D.P.R. 380/2001, con riferimento a una domanda di permesso di costruire.

La società ricorrente ha rappresentato di essere proprietaria di alcuni terreni situati nel territorio comunale e di aver presentato, in data 1° marzo 2024, un’istanza di permesso di costruire per la realizzazione di due edifici a destinazione residenziale. Non avendo ricevuto alcun riscontro da parte dell’Amministrazione nei termini previsti, ha diffidato il Comune a provvedere e, successivamente, ha richiesto l’attestazione dell’intervenuto decorso dei termini del procedimento finalizzato al rilascio del titolo edilizio. Persistendo l’inerzia dell’ente, la ricorrente si è quindi rivolta al TAR chiedendo l’accertamento dell’illegittimità del silenzio dell’Amministrazione, nonché la condanna del Comune all’adozione dei provvedimenti dovuti e al risarcimento dei danni conseguenti all’inerzia amministrativa.

I motivi di ricorso

In particolare, la società ha impugnato il provvedimento comunale di diniego del permesso di costruire, nonché il precedente preavviso di rigetto, lamentando:

• violazione dell’art. 20, comma 8, del Testo Unico Edilizia: secondo la ricorrente, alla data del preavviso di rigetto si sarebbe già formato il silenzio-assenso sull’istanza di permesso di costruire e, conseguentemente, il titolo edilizio.  Il termine di 90 giorni previsto dalla normativa sarebbe infatti decorso senza che il Comune avesse contestato la conformità del progetto alle norme urbanistiche ed edilizie, con conseguente formazione del titolo edilizio, revocabile solo mediante esercizio del potere di autotutela;
• violazione delle norme urbanistiche ed edilizie: nel merito, la ricorrente contesta le motivazioni poste a fondamento del diniego:
  • distanze tra fabbricati e altezze: il Comune contestava, con riferimento al Corpo A, il mancato rispetto delle distanze minime in rapporto all’altezza del fabbricato confinante/frontistante, indicato come alto 13 m. La ricorrente sostiene invece che la normativa urbanistica vigente imporrebbe di considerare, ai fini del calcolo delle distanze, non solo il fabbricato fronteggiante ma l’insieme degli edifici circostanti. Secondo tale interpretazione, il progetto risulterebbe conforme alle norme tecniche di attuazione e al regolamento edilizio comunale. La società contesta inoltre l’interpretazione fornita dal Comune dell’art. 3 del regolamento edilizio, sostenendo che, in presenza di lotti già edificati, troverebbe applicazione esclusivamente la disciplina relativa alle distanze dai confini e non quella concernente le distanze tra fronti di edifici. In particolare, il “Corpo A”, collocato a distanza superiore rispetto al minimo richiesto sia dal confine sia dall’edificio prospiciente, rispetterebbe pienamente i parametri urbanistici previsti;
  • computo della superficie fondiaria: il provvedimento di diniego contesta che una determinata particella catastale sarebbe stata erroneamente inclusa nel calcolo della superficie fondiaria utile ai fini edificatori. La ricorrente sostiene invece che tale particella, pur indicata nella documentazione tecnica, non concorrerebbe in alcun modo al calcolo dei parametri urbanistici, non essendo interessata da alcuna edificazione e risultando separata dal resto dell’area mediante una recinzione esistente;
  • oneri concessori: il Comune ha inoltre contestato la mancata prova del pagamento degli oneri concessori e delle relative rate, nonché l’assenza di garanzia fideiussoria. La ricorrente osserva tuttavia che il pagamento degli oneri non costituirebbe condizione necessaria per il rilascio del permesso di costruire ai sensi dell’art. 16 del Testo Unico Edilizia.

Quando il giudice può ritenere superfluo esaminare il silenzio-assenso in materia edilizia?

Il ricorso principale proposto contro il silenzio-inadempimento è divenuto improcedibile, poiché la società ha successivamente impugnato, mediante motivi aggiunti, il provvedimento espresso di diniego adottato dal Comune.
La società ricorrente aveva presentato domanda di permesso di costruire per la realizzazione di due edifici residenziali su un’area edificabile situata nel territorio comunale.

L’area risulta circondata da altri fabbricati, come emerso dalla verificazione tecnica disposta dal Collegio al fine di chiarire gli aspetti urbanistici e tecnici rilevanti per la decisione.

Il Collegio ritiene opportuno esaminare prioritariamente le questioni tecniche relative alla concreta assentibilità del progetto, secondo il principio della “ragione più liquida”. Infatti, qualora risultino infondate le ragioni tecniche poste dal Comune a base del diniego, diventa superfluo affrontare la questione giuridica relativa alla formazione del silenzio-assenso.

Tale impostazione risponde a esigenze di economia processuale ed evita possibili contraddizioni logiche nella decisione.

Qual è il rapporto tra regolamento edilizio comunale e D.M. 1444/1968 sulle distanze?

Dagli elaborati progettuali è emerso che i due edifici previsti dal progetto raggiungono un’altezza massima di circa 7,40 metri. Il Comune aveva motivato il diniego del permesso di costruire sostenendo che uno dei nuovi fabbricati non rispettasse le distanze minime rispetto a un edificio confinante più alto, pari a circa 13 metri al colmo e 11,5 metri alla gronda.

Per chiarire la questione, il verificatore nominato dal Collegio ha esaminato la normativa applicabile, richiamando la disciplina civilistica sulle distanze, il D.M. 1444/1968 — che impone una distanza minima di 10 metri tra pareti finestrate e edifici antistanti — nonché le Norme Tecniche di Attuazione del PRG e il regolamento edilizio comunale, al fine di individuare il corretto criterio di calcolo delle distanze tra edifici.

Dall’esame della normativa applicabile, il verificatore ha chiarito che il regolamento edilizio comunale disciplina le modalità di calcolo delle distanze, mentre le Norme Tecniche di Attuazione stabiliscono i parametri dimensionali per le diverse zone urbanistiche. Nel caso concreto, trattandosi di lotti limitrofi già edificati, è stato ritenuto applicabile il solo criterio della distanza dai confini, senza dover cumulare anche il parametro legato all’altezza degli edifici.

Sulla base di tale interpretazione, la distanza minima richiesta rispetto al fabbricato confinante risultava compresa tra 6 e 6,8 metri. Poiché il progetto prevedeva una distanza di 10 metri, esso è stato ritenuto conforme sia al D.M. 1444/1968 sia al regolamento edilizio comunale.

La verificazione ha inoltre escluso l’irregolarità relativa a una particella catastale contestata dal Comune, accertando che essa, pur indicata nella documentazione progettuale, non era stata utilizzata nel calcolo della volumetria o della superficie edificabile. Anche senza considerare tale area, i parametri urbanistici risultavano comunque rispettati.

Il verificatore ha poi respinto la tesi del Comune secondo cui sarebbe stato necessario applicare congiuntamente sia la distanza dai confini sia quella rapportata all’altezza degli edifici, precisando che, in presenza di edifici già esistenti nei lotti limitrofi, il regolamento impone esclusivamente il rispetto della distanza dai confini. Lo stesso Comune, peraltro, aveva già riconosciuto la conformità del progetto sotto tale profilo.

Il TAR ha condiviso integralmente le conclusioni della verificazione tecnica, ritenendo correttamente rappresentato lo stato dei luoghi, conformi le distanze tra edifici e irrilevante la particella catastale contestata ai fini del calcolo urbanistico.

Alla luce di tali conclusioni, il Collegio ritiene infondati i motivi posti dal Comune a base del diniego del permesso di costruire.

Il calcolo delle distanze tra edifici deve considerare solo il fabbricato confinante? Cosa si intende per “fabbricati circostanti” nelle norme urbanistiche?

Il Comune aveva contestato il mancato rispetto delle distanze minime rispetto al fabbricato confinante. Il Collegio richiama integralmente le conclusioni del verificatore, condividendone sia l’interpretazione normativa sia i calcoli effettuati.

Viene inoltre precisato che il concetto di “fabbricati circostanti” deve riferirsi all’insieme degli edifici presenti intorno all’area interessata dal progetto e non soltanto all’edificio confinante.

Per fabbricati “circostanti” si intendono (Cons. Stato, sez. IV, n. 3115/2023, Id. sez. IV, 9 settembre 2014, n. 4553 e; 14 maggio 2014, n. 2469), gli edifici che si trovano intorno all’area oggetto del permesso, senza a tali fini poter estendere l’area di interesse ad ulteriori concetti come zona o fasce territoriale o comparto e che non rilevano soltanto gli edifici confinanti, trattandosi di locuzione di distinto significato oggettivamente riferibile ad un ambito ben circoscritto.

Nel caso di specie, nell’area “circostante” il lotto oggetto di permesso di costruire, giusta anche la relazione agli atti, insistono altre costruzioni (almeno sette) la cui altezza è ben al di sotto della soglia massima per il rispetto del parametro della distanza tra gli edifici in rapporto all’altezza previsto nelle “Tabelle Metriche”.

Pertanto, il Comune ha erroneamente limitato la propria valutazione al solo edificio confinante.

Anche la seconda motivazione del diniego viene ritenuta infondata. La verificazione ha confermato che la particella catastale contestata non è stata utilizzata ai fini del calcolo della volumetria né è interessata da edificazione.

Essa risulta inoltre fisicamente separata dall’area oggetto dell’intervento.

Gli oneri concessori devono essere pagati prima del rilascio del titolo edilizio?

Il Comune aveva infine contestato la mancata prova del pagamento degli oneri concessori.

Il Collegio osserva che il pagamento degli oneri non costituisce condizione per il rilascio del permesso di costruire.

L’obbligazione contributiva nasce infatti con il rilascio del titolo edilizio e non durante la fase istruttoria della domanda.

In conclusione:

• il ricorso principale viene dichiarato improcedibile;
• i motivi aggiunti vengono accolti;
• il provvedimento comunale di diniego del permesso di costruire viene annullato.

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