Incentivi tecnici: quota al personale nel FRD, certificazione unica e IRAP fuori dalle risorse incentivanti

Per liquidare gli incentivi per funzioni tecniche è necessario avviare una nuova contrattazione per ogni affidamento? Le risorse destinate al personale devono confluire nel Fondo risorse decentrate? L’IRAP deve essere compresa nelle risorse destinate al personale?

A questi quesiti risponde il Consiglio di Stato, Sezione Prima, con il parere relativo all’affare n. 00409/2026, reso nell’adunanza del 14 maggio 2026 su richiesta del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.

Il caso

Il MIT aveva sottoscritto un’ipotesi di accordo con le organizzazioni sindacali nazionali per definire i criteri di attribuzione degli incentivi tecnici ai propri dipendenti. All’accordo era stato affiancato uno schema di provvedimento riguardante:

• nomina del personale;
• costituzione dei gruppi di lavoro;
• modalità operative di riparto;
• termini e fasi procedurali;
• attestazione e liquidazione delle somme.

Durante la verifica della compatibilità economico-finanziaria, la Ragioneria generale dello Stato e il Dipartimento della funzione pubblica avevano richiesto la certificazione delle ipotesi di accordo, comprensive della quantificazione delle risorse finanziarie.

Il MIT ha quindi chiesto se, una volta concordati i criteri generali, fosse necessaria un’ulteriore contrattazione per ogni singolo affidamento. Il secondo quesito riguardava invece l’inclusione dell’IRAP nella quota destinata all’incentivazione.

La questione coinvolgeva anche il rapporto tra il nuovo sistema previsto dall’art. 45 del D.Lgs. 36/2023 e il Fondo risorse decentrate. Secondo il MIT, infatti, l’eliminazione del riferimento all’“apposito fondo” presente nel precedente art. 113 del D.Lgs. 50/2016 avrebbe dovuto comportare la sottrazione degli incentivi alle ordinarie regole del FRD.

La quota destinata al personale confluisce nella parte variabile del FRD

L’eliminazione, nel nuovo Codice, dell’“apposito fondo” previsto dall’art. 113 del D.Lgs. 50/2016 rappresenta una semplificazione, ma non comporta l’estraneità degli incentivi al Fondo risorse decentrate. Le risorse destinate al trattamento incentivante del personale, ordinariamente corrispondenti all’80% delle somme accantonate ai sensi dell’art. 45, confluiscono formalmente nella parte variabile del FRD. Il passaggio serve alla corretta contabilizzazione e rappresentazione in bilancio del trattamento economico accessorio.

Il Consiglio di Stato precisa che:

«Pur confluendo formalmente nel FRD ai fini della corretta contabilizzazione e rappresentazione in bilancio, tali risorse mantengono il carattere di risorse vincolate alla specifica destinazione prevista dall’articolo 45 del Codice dei contratti pubblici».

La confluenza nel fondo ha quindi natura essenzialmente contabile. Le somme:

• non possono essere destinate dalla contrattazione ad altre finalità;
• restano riservate al personale che ha effettivamente svolto le funzioni incentivabili;
• rimangono soggette al limite massimo del 2%, al riparto 80/20, ai tetti individuali e ai criteri di riduzione stabiliti dall’art. 45;
• non vengono assoggettate all’ordinaria contrattazione decentrata relativa alle risorse liberamente disponibili del fondo.

Occorre quindi distinguere l’eliminazione del vecchio “fondo incentivi”, alimentato dalle risorse dei singoli quadri economici, dalla necessaria rappresentazione contabile della quota retributiva nella parte variabile del FRD.

I criteri generali devono essere contrattati

Il Consiglio di Stato esclude che la stazione appaltante possa definire unilateralmente l’intero sistema di riparto. Sono oggetto di contrattazione collettiva:

• i range percentuali relativi alle funzioni tecniche;
• i parametri connessi a responsabilità, impegno e complessità;
• i criteri di riduzione in presenza di incrementi ingiustificati di tempi o costi.

Diversa è l’applicazione concreta di tali criteri. Rientrano infatti nell’attività gestionale della dirigenza:

• l’individuazione del gruppo di lavoro;
• l’assegnazione delle funzioni;
• la definizione delle percentuali puntuali entro i range concordati;
• l’accertamento delle attività effettivamente svolte;
• la liquidazione degli incentivi.

Il passaggio centrale del parere precisa che:

«Una volta stabiliti dalla contrattazione collettiva integrativa nazionale i criteri di riparto degli incentivi e certificato l’accordo […] non è necessaria un’ulteriore fase di contrattazione integrativa decentrata per ogni singolo affidamento».

La contrattazione riguarda dunque i criteri generali, non la quantificazione puntuale del compenso spettante per ogni procedura. Questa seconda attività compete alla dirigenza, che deve operare entro i parametri preventivamente concordati.

Una sola certificazione per l’accordo generale

L’accordo sui criteri di riparto deve essere sottoposto alla certificazione prevista dall’art. 40-bis del d.lgs. 165/2001. La certificazione è però unica e riguarda l’accordo generale, non i singoli affidamenti. La relazione tecnico-finanziaria può basarsi su stime aggregate, ricavate dalla programmazione annuale o triennale, indicando:

• numero e valore medio degli affidamenti;
• importo stimato delle risorse;
• percentuale applicata;
• ripartizione presunta tra le funzioni;
• oneri previdenziali e assistenziali;
• provenienza delle somme dagli stanziamenti delle procedure.

La stima non deve necessariamente individuare in anticipo l’importo relativo a ciascun affidamento o a ciascun dipendente. È sufficiente che consenta agli organi di controllo di verificare la sostenibilità economico-finanziaria complessiva del sistema.

Gli atti di liquidazione costituiscono invece provvedimenti gestionali, soggetti agli ordinari controlli sulla spesa. Non hanno natura negoziale e non devono essere sottoposti a una nuova certificazione ai sensi dell’art. 40-bis.

Il regolamento della stazione appaltante

L’amministrazione può adottare unilateralmente un regolamento o atto generale per disciplinare gli aspetti organizzativi e procedurali, come la formazione del gruppo di lavoro, i termini, le attestazioni e le modalità di liquidazione.

Può inoltre introdurre sub-criteri applicativi, purché rispettino i criteri generali concordati e non li modifichino.

L’atto unilaterale può, ad esempio, graduare ulteriormente l’applicazione dei range percentuali concordati, così da orientare l’esercizio della discrezionalità dirigenziale. Non può però derogare ai criteri definiti dalla contrattazione, sostituirli o modificarne il contenuto.

È quindi opportuno tenere distinti:

• l’accordo collettivo integrativo, che stabilisce i criteri generali e deve essere certificato;
• il regolamento o atto organizzativo, che disciplina procedure e sub-criteri e non richiede certificazione, se non modifica l’accordo;
• il provvedimento di liquidazione, che applica i criteri al singolo affidamento ed è soggetto agli ordinari controlli di spesa.

IRAP esclusa dagli incentivi tecnici

Per il Consiglio di Stato l’IRAP non rientra nell’importo destinato all’incentivazione del personale.

L’art. 45 comprende gli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione, mentre l’IRAP ha natura tributaria. Deve quindi trovare autonoma copertura nel quadro economico, tra l’IVA e le altre imposte.

Il parere afferma espressamente che:

«L’IRAP deve necessariamente trovare copertura nel quadro economico di riferimento della procedura di affidamento».

In termini operativi, la percentuale destinata agli incentivi deve essere calcolata includendo gli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione, ma al netto dell’IRAP. Quest’ultima costituisce un costo ulteriore della procedura e deve essere prevista in una specifica voce del quadro economico.

Approfondimenti

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Indirizzo articolo: https://biblus.acca.it/notizie/incentivi-tecnici-quota-al-personale-nel-frd-certificazione-unica-e-irap-fuori-dalle-risorse-incentivanti/