Ordine di demolizione: è legittimo se firmato dal Sindaco?

Con la sentenza n. 520/2026, il TAR Calabria ha annullato un’ordinanza di demolizione adottata dal Sindaco perché il Comune non aveva dimostrato la legittima attribuzione al primo cittadino delle funzioni amministrative in materia di vigilanza edilizia.

Secondo il TAR, i provvedimenti di sospensione dei lavori, demolizione e ripristino appartengono ordinariamente alla sfera gestionale dell’ente. La loro adozione compete quindi ai dirigenti oppure, nei Comuni che ne siano privi, ai responsabili degli uffici e dei servizi ai quali tali funzioni siano state regolarmente assegnate.

L’annullamento dell’ordinanza, tuttavia, non comporta il riconoscimento della regolarità edilizia delle opere.

Il caso

La ricorrente ha impugnato l’ordinanza con la quale il Comune le ha ingiunto, ai sensi degli artt. 31, 37 e 93 del D.P.R. 380/2001, la demolizione di alcune opere edilizie ritenute realizzate in assenza di titolo abilitativo presso l’immobile di sua proprietà.

Gli interventi contestati riguardavano una veranda realizzata nel giardino di pertinenza dell’abitazione, tra il fabbricato e il muro di confine, nonché un muro di cinta in blocchi di cemento posto sul confine con altra proprietà, avente un’altezza di tre metri rispetto al terreno. Tra le diverse censure dedotte, la ricorrente ha sollevato il vizio di incompetenza dell’organo emanante, sostenendo che il Sindaco, quale organo di indirizzo politico dell’ente locale, non avrebbe potuto adottare un provvedimento di natura gestionale quale l’ordinanza di demolizione, riservato ai dirigenti o, nei Comuni privi di qualifica dirigenziale, ai responsabili degli uffici e dei servizi ai sensi dell’art. 107 del D.lgs. n. 267/2000.

Il Comune si è costituito in giudizio contestando tale censura e rilevando che, nei Comuni privi di personale dirigenziale, le funzioni gestionali possono essere attribuite ai responsabili degli uffici e dei servizi mediante decreto sindacale, ai sensi dell’art. 50, comma 10, del TUEL.

L’Amministrazione ha inoltre evidenziato che sarebbe spettato alla ricorrente dimostrare l’effettiva sussistenza di un assetto organizzativo incompatibile con l’intervento del Sindaco e ha dedotto, in ogni caso, l’irrilevanza del vizio prospettato ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della legge 241/1990, trattandosi dell’esercizio di un potere amministrativo vincolato.

Chi può firmare un ordine di demolizione per opere abusive?

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato l’ordinanza.

Il punto di partenza del ragionamento è l’art. 107 del D.Lgs. 267/2000, secondo cui ai dirigenti spettano gli atti e i provvedimenti amministrativi che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, salvo quelli espressamente riservati dalla legge o dallo statuto agli organi politici.

La disposizione attribuisce specificamente ai dirigenti:

• i provvedimenti di sospensione dei lavori;
• i provvedimenti di abbattimento e riduzione in pristino;
• i poteri di vigilanza edilizia;
• l’irrogazione delle sanzioni amministrative in materia di abusivismo edilizio, paesaggistico e ambientale.

Per il giudice, la separazione tra politica e amministrazione rappresenta una regola fondamentale dell’organizzazione comunale, collegata al principio di imparzialità previsto dall’art. 97 della Costituzione.

Anche il regolamento comunale richiamato nel giudizio distingueva le responsabilità politiche di indirizzo e controllo dalle responsabilità gestionali dei responsabili degli uffici e dei servizi.

L’ordine di demolizione, pertanto, non costituisce un atto di indirizzo politico, ma è un provvedimento amministrativo puntuale, attraverso il quale il Comune esercita concretamente il potere di vigilanza e repressione degli abusi edilizi.

Quando il Sindaco può esercitare funzioni gestionali?

La sentenza non esclude in assoluto che il Sindaco possa esercitare funzioni gestionali. Nei Comuni privi di personale con qualifica dirigenziale, tali funzioni possono essere attribuite ai responsabili degli uffici o dei servizi. Secondo l’orientamento richiamato dal TAR, il Sindaco può anche avocarle a sé, purché ciò avvenga nel rispetto del regolamento comunale e sulla base di un motivato provvedimento.

L’esercizio diretto delle funzioni gestionali da parte del Sindaco non opera automaticamente. Il Comune deve dimostrare:

• l’assenza di personale con qualifica dirigenziale;
• la compatibilità dell’avocazione con il regolamento e con l’assetto organizzativo dell’ente;
• l’esistenza di un motivato provvedimento di avocazione delle funzioni.

Nel caso esaminato, il Comune non aveva fornito questa dimostrazione.

Chi deve provare la competenza del Sindaco?

Secondo il TAR, quando il privato contesta in modo specifico la competenza del Sindaco, non spetta al ricorrente ricostruire integralmente l’organizzazione interna del Comune.

È l’amministrazione che deve dimostrare l’esistenza dei presupposti che legittimano l’esercizio delle funzioni gestionali da parte dell’organo politico.

Il Comune avrebbe quindi dovuto produrre il provvedimento di attribuzione o avocazione e documentare l’assetto organizzativo che giustificava la firma del Sindaco.

Questa prova non è stata fornita e la posizione del Comune è risultata ancora più debole perché, dall’organizzazione dell’ente, emergeva la presenza di:

• un Responsabile dell’Area Tecnica;
• un Responsabile dell’Assetto del Territorio.

Secondo il TAR, tale circostanza rendeva poco plausibile, e comunque non dimostrata, la necessità che il Sindaco esercitasse personalmente le funzioni relative alla repressione degli abusi edilizi.

In presenza di responsabili tecnici, il Comune avrebbe dovuto spiegare perché l’ordinanza non fosse stata adottata da uno di questi soggetti e sulla base di quale atto il Sindaco avesse assunto direttamente il potere.

Il vizio di incompetenza è stato ritenuto preliminare e assorbente, impedendo l’esame delle ulteriori censure relative alla legittimità sostanziale dell’ordinanza.

Il TAR ha ritenuto non pertinente, nel caso esaminato, il richiamo all’art. 21-octies, comma 2, della legge 241/1990. L’accertata incompetenza impediva infatti al giudice di esaminare le questioni sostanziali e di anticipare la valutazione riservata all’organo competente.

Approfondimenti

Per approfondire il tema, leggi l’articolo dedicato all’Ordinanza di demolizione: decadenza, procedura e sanatoria.

Per evitare conseguenze legali e ordini di demolizione, prima di intraprendere qualsiasi intervento edilizio, è dunque fondamentale ottenere tutte le autorizzazioni necessarie. A tal proposito, è consigliabile scegliere ed ottenere il titolo edilizio adeguato alla tipologia di intervento con il software per i titoli abilitativi, che ti guida nella corretta scelta del titolo abilitativo e ti offre la documentazione necessaria per ogni intervento edilizio, evitandoti di incorrere in abuso edilizio e in eventuale ordine di demolizione.

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