le concessioni non eliminano la pressione

“Vi fu data la scelta tra guerra e disonore. Avete scelto il disonore, e avrete la guerra”. Winston Churchill pronunciò queste parole il 5 ottobre 1938, all’indomani dell’Accordo di Monaco, condannando la politica di appeasement adottata dal governo britannico. Quasi novant’anni dopo, il contesto giuridico è completamente cambiato. Il dilemma di fondo no. Le concessioni offerte in risposta alla coercizione possono ridurre le tensioni immediate, ma non eliminano necessariamente l’incentivo a continuare a esercitare pressione.

I recenti sviluppi nelle relazioni commerciali transatlantiche illustrano questo dilemma. Gli Stati Uniti hanno progressivamente trasformato i dazi da strumenti di politica commerciale in strumenti di negoziazione geopolitica. Anziché perseguire gli obiettivi tradizionalmente riconosciuti dal diritto dell’OMC — tra cui il contrasto alle pratiche commerciali sleali e la protezione della salute pubblica, dell’ambiente e della sicurezza nazionale — i dazi sono sempre più utilizzati per promuovere obiettivi strategici più ampi, inclusi la sicurezza economica, la politica industriale, la resilienza delle catene di approvvigionamento e la leva geopolitica.

I dazi si sono dunque spostati dai margini del diritto commerciale al centro delle relazioni internazionali contemporanee. Questa trasformazione ha modificato anche l’equilibrio costituzionale all’interno degli Stati Uniti. Sebbene la Costituzione attribuisca al Congresso il potere di regolare il commercio estero e imporre dazi doganali, la seconda Amministrazione Trump ha fatto ampio ricorso all’autorità esecutiva, in particolare all’International Emergency Economic Powers Act del 1977 (IEEPA), per imporre dazi generali che interessavano praticamente tutti i partner commerciali.

Nel febbraio 2026, la Corte Suprema degli Stati Uniti ha stabilito che l’IEEPA non autorizzava l’imposizione di dazi e ha ordinato il rimborso dei diritti illegittimamente riscossi. Di conseguenza, l’Amministrazione si è allontanata dai dazi generali fondati sull’emergenza, facendo ricorso ad altre basi legislative: l’utilizzo temporaneo della Section 122, che autorizza sovrattasse temporanee sulle importazioni fino al 15% per un massimo di 150 giorni, successivamente anch’essa invalidata dai tribunali; il ricorso continuato alla Section 232, che autorizza dazi sulle importazioni ritenute una minaccia alla sicurezza nazionale, per misure settoriali; e un crescente affidamento sulla Section 301, che autorizza misure commerciali unilaterali in risposta ad atti, politiche o pratiche straniere ritenute discriminatorie o irragionevoli.

La base giuridica è cambiata; la funzione strategica dei dazi no. Anziché insistere sulle conseguenze giuridiche delle misure tariffarie statunitensi, l’Unione europea ha scelto di negoziare un accordo politico con gli Stati Uniti. Il Regolamento (UE) 2026/1455, che attua tale accordo, lo presenta come uno strumento per rafforzare il partenariato transatlantico, ripristinare certezza negli scambi bilaterali e riaffermare l’impegno dell’Unione a favore del sistema commerciale multilaterale. Eppure, allo stesso tempo, il Regolamento concede un trattamento tariffario preferenziale esclusivamente agli Stati Uniti, nonostante l’assenza di un accordo di libero scambio completo e l’esclusione di settori significativi come acciaio e alluminio.

Il Regolamento solleva dunque una questione fondamentale sul piano dell’OMC. Concedendo preferenze tariffarie esclusivamente agli Stati Uniti, esso si discosta dal principio della nazione più favorita (Most-Favoured-Nation, MFN) sancito dall’articolo I del GATT. Poiché tali preferenze sono consentite soltanto nell’ambito di unioni doganali o accordi di libero scambio ai sensi dell’articolo XXIV del GATT, la base giuridica dell’intesa appare difficile da conciliare con il diritto dell’OMC.

Il paradosso è ancora più evidente. L’Unione europea non si è limitata a negoziare con gli Stati Uniti. Ha modificato il proprio ordinamento giuridico per accomodare dazi incompatibili con il diritto dell’OMC e che la Corte Suprema degli Stati Uniti ha ritenuto illegittimi. Anziché rafforzare la posizione giuridica dalla quale aveva costantemente difeso il sistema commerciale multilaterale, l’Unione l’ha indebolita. Premiando la pressione tariffaria unilaterale con un accesso preferenziale al mercato, ha conferito legittimità politica a una strategia tariffaria giuridicamente viziata in entrambi gli ordinamenti.

Né questa strategia ha raggiunto l’obiettivo dichiarato. Lo stesso Regolamento (UE) 2026/1455 prevede il possibile fallimento del compromesso politico, autorizzando la Commissione a sospendere le concessioni qualora gli Stati Uniti si discostino dalla Dichiarazione congiunta. Gli sviluppi successivi hanno confermato tali preoccupazioni. L’accordo politico non ha impedito agli Stati Uniti di minacciare ulteriori dazi. Più di recente, il Presidente Trump ha avvertito che i Paesi europei che introducono imposte sui servizi digitali — misure formalmente applicabili oltre le sole imprese statunitensi, ma percepite a Washington come dirette contro le piattaforme digitali americane — sarebbero stati esposti a nuovi dazi, nonostante l’accordo stesso.

Il controllo giurisdizionale ha modificato la base giuridica dei dazi statunitensi. Non ne ha modificato la finalità strategica. La principale sfida al sistema commerciale multilaterale non è dunque più limitata all’adozione di dazi unilaterali. Essa risiede anche nella disponibilità di altre potenze commerciali ad adattare i propri ordinamenti giuridici per accomodarli. Se preservare la stabilità di breve periodo richiede deroghe ai principi fondamentali del diritto dell’OMC, il costo di lungo periodo può superare il beneficio immediato.

L’avvertimento di Churchill non era certo destinato ai giuristi del commercio internazionale. Eppure coglie una lezione duratura per il diritto internazionale dell’economia. L’appeasement può acquistare stabilità temporanea. Raramente elimina l’incentivo a continuare a esercitare pressione. Come concluse Churchill davanti alla Camera dei Comuni il 5 ottobre 1938: “Vi fu data la scelta tra guerra e disonore. Avete scelto il disonore, e avrete la guerra”.

*professore associato di diritto internazionale, Università Bocconi