Cambio d’uso abusivo: Salva Casa e vincolo paesaggistico

Un mutamento di destinazione d’uso realizzato
senza titolo in un immobile sottoposto a vincolo paesaggistico può
essere sanato quando non sono stati creati nuovi volumi?

E le semplificazioni introdotte dal Decreto Salva
Casa possono essere richiamate anche quando la
trasformazione riguarda un intero fabbricato e non una singola
unità immobiliare?

Sul tema si è pronunciato il Consiglio di Stato
con la sentenza
del 14 settembre 2026, n. 6885, che ha confermato il
diniego di sanatoria relativo alla trasformazione di un fabbricato
con originaria destinazione mista, in parte agricola e in parte
residenziale, in un immobile interamente destinato ad attività
produttiva.

Due i profili di particolare interesse sui quali si è
pronunciato Palazzo Spada: il primo riguarda la nozione di
superficie utile rilevante ai fini
dell’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica, che può
aumentare anche senza un ampliamento materiale dell’edificio; il
secondo attiene ai limiti entro i quali possono operare le
disposizioni più favorevoli introdotte dal Salva Casa sul mutamento
di destinazione d’uso e sull’accertamento di conformità.

Cambio d’uso abusivo e vincolo paesaggistico: il Consiglio di Stato
su superficie utile e limiti alla sanatoria

Nel caso in esame, il fabbricato era stato realizzato sulla base
di precedenti titoli edilizi che prevedevano una destinazione a
deposito agricolo per il piano seminterrato e il
piano terra, mentre il primo piano era destinato ad abitazione.

Nel 2021 era stata presentata un’istanza di permesso di
costruire in deroga, ai sensi dell’art. 14 del d.P.R.
n. 380/2001, finalizzata alla trasformazione dell’intero
immobile in un’officina di autoriparazione. Il Consiglio comunale
aveva deliberato favorevolmente rispetto al rilascio del permesso
in deroga, ma a quella deliberazione non era seguito l’effettivo
rilascio del titolo edilizio da parte dell’amministrazione.

I lavori di trasformazione erano stati comunque realizzati e,
successivamente, era stata trasmessa al Comune una SCIA in
sanatoria con la quale veniva richiesto l’accertamento di
conformità ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n.
380/2001.

Il Comune aveva inizialmente rilasciato l’accertamento di
compatibilità paesaggistica postuma ai sensi
dell’art. 167 del D.Lgs. n. 42/2004, salvo poi ritenere illegittimo
quel provvedimento, rigettare la sanatoria edilizia e, nelle more
del giudizio di primo grado, annullare formalmente in autotutela il
precedente titolo paesaggistico.

Ne era scaturito il ricorso al TAR, che aveva confermato
l’operato dell’Amministrazione, motivo per cui la questione è
approdata al Consiglio di Stato.

Cambio d’uso, sanatoria e compatibilità paesaggistica: il quadro
normativo

La controversia si colloca all’incrocio tra la disciplina della
sanatoria edilizia, quella del mutamento
di destinazione d’uso e le regole sulla
compatibilità paesaggistica postuma, tre piani
autonomi che, quando l’intervento riguarda un immobile sottoposto a
vincolo, finiscono inevitabilmente per sovrapporsi.

Sul versante edilizio viene anzitutto in rilievo l’art. 36 del
d.P.R. n. 380/2001, sulla base del quale era stata presentata la
domanda di
sanatoria, mentre il successivo art. 36-bis,
introdotto dal Decreto Salva Casa, disciplina specifiche ipotesi di
difformità e prevede una propria procedura anche quando
l’intervento interessi immobili sottoposti a vincolo
paesaggistico.

Un ruolo centrale è svolto anche dall’art.
23-ter del d.P.R. n. 380/2001, dedicato al mutamento
d’uso urbanisticamente rilevante. La disposizione considera tale il
passaggio a una diversa categoria funzionale tra quelle
residenziale, turistico-ricettiva, produttiva e direzionale,
commerciale e rurale, anche quando il mutamento avvenga senza
opere. Dopo le modifiche introdotte dal Salva Casa, il cambio d’uso
della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria
funzionale è sempre consentito, nel rispetto delle normative di
settore e delle eventuali condizioni fissate dagli strumenti
urbanistici comunali; inoltre, alle condizioni stabilite dalla
norma, sono ammessi anche determinati passaggi tra
categorie funzionali differenti per le singole
unità immobiliari ubicate nelle zone A, B e C di cui al D.M. 2
aprile 1968, n. 1444.

Sul piano paesaggistico, il riferimento fondamentale è invece
l’art. 167 del D.Lgs. n. 42/2004, che disciplina
l’accertamento della compatibilità paesaggistica per gli interventi
eseguiti in assenza o in difformità dall’autorizzazione. Il comma 4
circoscrive questa possibilità a fattispecie tassativamente
individuate: i lavori che non abbiano determinato la creazione di
superfici utili o volumi né l’aumento di quelli legittimamente
realizzati, quelli eseguiti con materiali diversi rispetto a quelli
autorizzati e gli interventi comunque configurabili come
manutenzione ordinaria o straordinaria. Fuori da queste ipotesi, la
compatibilità paesaggistica postuma prevista dalla disposizione non
può essere utilizzata.

Il sistema è completato dal d.P.R. n. 31/2017,
che individua gli interventi esclusi dall’autorizzazione
paesaggistica e quelli sottoposti a procedimento semplificato. Tra
le fattispecie esonerate, il punto A.1 dell’Allegato A comprende le
opere interne che non alterano l’aspetto esteriore degli edifici,
anche quando comportano un mutamento della destinazione d’uso.

A questo assetto si è aggiunta la disciplina introdotta dal
Salva Casa con l’art. 36-bis del d.P.R. n.
380/2001, che, per gli interventi rientranti nel suo
ambito applicativo e realizzati in assenza o difformità
dall’autorizzazione paesaggistica, prevede la richiesta
all’autorità competente di un parere vincolante sull’accertamento
della compatibilità paesaggistica anche in presenza di creazione di
superfici utili o volumi, oppure di aumento di quelli
legittimamente realizzati. È proprio la compresenza di questa
disciplina con il limite posto dall’art. 167 del D.Lgs. n. 42/2004
ad aver assunto un ruolo centrale nelle argomentazioni sviluppate
nel giudizio.

Il problema, quindi, non riguarda soltanto la qualificazione del
cambio d’uso, ma il coordinamento tra categoria
funzionale, regime edilizio della sanatoria e disciplina
paesaggistica applicabile, che il Consiglio di Stato ha dovuto
ricostruire prima di verificare se le novità introdotte dal Salva
Casa potessero avere effetti sulla trasformazione contestata.

Compatibilità paesaggistica postuma: aumento di superficie utile e
limiti dell’art. 167

È proprio il limite posto dall’art. 167, comma 4, del D.Lgs. n.
42/2004 a diventare decisivo nel ragionamento del Consiglio di
Stato. Secondo Palazzo Spada, quando le opere comportano un
incremento di superficie o volumetria, la loro
rilevanza paesaggistica deriva direttamente dalla legge e non vi è
spazio per verificare successivamente se l’intervento abbia
arrecato o meno un effettivo pregiudizio al paesaggio.

Il Collegio richiama, a conferma di questa impostazione, anche
l’orientamento secondo cui il divieto opera per i volumi
interrati, a nulla rilevando che questi non costituiscano
un ostacolo o una limitazione per le visuali panoramiche.

Nel giudizio esaminato questo passaggio assumeva un peso
decisivo perché la domanda di sanatoria era stata presentata ai
sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 e, trattandosi di un
abuso realizzato in area vincolata, l’accertamento postumo della
compatibilità paesaggistica costituiva una condizione necessaria,
pur non sufficiente, per il rilascio della sanatoria.

Cambio d’uso senza nuovi volumi: quando aumenta comunque la
superficie utile

Nel caso esaminato non vi era stato un aumento materiale della
superficie o del volume del fabbricato, ma un mutamento
della funzione delle superfici già esistenti, perché gli
spazi originariamente destinati a deposito agricolo erano stati
ricompresi nella nuova utilizzazione produttiva dell’intero
edificio.

Secondo il Consiglio di Stato, il passaggio da una destinazione
mista rurale-residenziale a una destinazione interamente produttiva
ha determinato un incremento della superficie utile; inoltre, la
trasformazione della porzione precedentemente destinata a deposito
agricolo in officina implica, secondo la sentenza, ex se un
incremento complessivo del carico urbanistico, mentre le
affermazioni dell’appellante circa la sua asserita invarianza sono
state considerate apodittiche e non dimostrate.

Ai fini della decisione, quindi, non conta soltanto l’assenza di
un ampliamento materiale dell’edificio, perché anche la diversa
funzione attribuita agli spazi esistenti può determinare un aumento
della superficie utile: nel caso esaminato, le
superfici precedentemente destinate a deposito agricolo sono state
ricomprese nell’utilizzazione produttiva dell’intero fabbricato,
con il conseguente incremento individuato dal Consiglio di
Stato.

Salva Casa e art. 23-ter: i limiti al cambio d’uso dell’intero
fabbricato

Sul punto, l’appellante ha richiamato la disciplina sopravvenuta
sostenendo che con le modifiche apportate dal D.L. n.
69/2024, convertito dalla Legge n. 105/2024, all’art.
23-ter del d.P.R. n. 380/2001, il legislatore abbia introdotto un
regime più favorevole per i mutamenti di destinazione d’uso,
compresi quelli cosiddetti verticali, vale a dire
quelli urbanisticamente rilevanti che avvengono tra categorie
funzionali diverse.

Il Collegio ha riconosciuto che il Salva Casa ha effettivamente
previsto disposizioni agevolative per questa tipologia di cambi
d’uso, ma ne ha delimitato l’ambito applicativo osservando che esse
riguardano i mutamenti concernenti singole unità
immobiliari.

Quando, invece, le opere interessano l’intero fabbricato, come
nel giudizio esaminato, gli unici mutamenti di destinazione d’uso
suscettibili delle agevolazioni richiamate sono quelli
orizzontali, ossia quelli che avvengono
all’interno della medesima categoria funzionale, secondo quanto
previsto dall’art. 23-ter, comma 3, secondo periodo, del d.P.R. n.
380/2001.

Nel caso deciso, il cambio d’uso presentava invece entrambe le
caratteristiche che impedivano di utilizzare questa disciplina:
riguardava l’intero edificio e comportava un passaggio tra
categorie funzionali diverse.

Il regime introdotto dal Salva Casa non può quindi essere letto
come una generalizzata irrilevanza urbanistica dei cambi d’uso,
perché occorre verificare sia le categorie
funzionali interessate sia l’estensione della
trasformazione rispetto alla singola unità immobiliare o all’intero
fabbricato.

Cambio d’uso e d.P.R. n. 31/2017: quando non opera l’esenzione
paesaggistica

L’appellante aveva richiamato anche il punto A.1 dell’Allegato A
al d.P.R. n. 31/2017, che esclude
dall’autorizzazione paesaggistica le opere interne che non alterano
l’aspetto esteriore degli edifici, anche quando comportano un
mutamento della destinazione d’uso.

Il Consiglio di Stato ha escluso che questa fattispecie potesse
essere utilizzata, perché dal progetto allegato all’originaria
istanza risultavano previste anche opere esterne,
tra cui una via di accesso, un’area di parcheggio e una copertura
in tegole alla napoletana.

Non era quindi soddisfatto il presupposto sul quale si fonda
l’esenzione, vale a dire l’assenza di alterazioni dell’aspetto
esteriore dell’edificio.

La verifica del regime paesaggistico non può, perciò, fermarsi
alla qualificazione del cambio d’uso, ma deve riguardare
l’intervento nel suo complesso, comprese le opere che accompagnano
la trasformazione funzionale dell’immobile.

Art. 36-bis e art. 36: perché la sanatoria non può cambiare
procedura automaticamente

L’appellante aveva invocato anche la disciplina sopravvenuta
dell’art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001,
sostenendo che la domanda dovesse essere valutata alla luce delle
nuove possibilità introdotte dal Salva Casa.

Il Consiglio di Stato non è però entrato nel merito del rapporto
generale tra l’art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001 e l’art. 167,
comma 4, del D.Lgs. n. 42/2004, perché ha ritenuto decisiva una
circostanza procedimentale: la domanda era stata espressamente
presentata ai sensi dell’art. 36 e non dell’art.
36-bis.

In applicazione del principio di corrispondenza tra quanto
richiesto e quanto può essere deciso, che la sentenza considera
operante anche nel procedimento amministrativo, il Comune non
poteva quindi che pronunciarsi sulla sussistenza dei presupposti
dell’art. 36.

La decisione, dunque, non risolve in termini generali il
rapporto tra la nuova disciplina dell’art. 36-bis e i limiti
dell’art. 167 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, ma si
limita ad escludere che una domanda proposta ai sensi dell’art. 36
possa essere automaticamente esaminata secondo una diversa
procedura.

Cambio d’uso e sanatoria dopo il Salva Casa: le verifiche prima
della regolarizzazione

L’appello è stato quindi respinto, ritenendo legittimo
l’annullamento dell’accertamento di compatibilità paesaggistica e,
di conseguenza, il diniego della sanatoria richiesta ai sensi
dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001.

Ai fini paesaggistici, l’aumento della superficie utile non
coincide necessariamente con un ampliamento fisico dell’edificio,
potendo derivare anche dalla trasformazione
funzionale di superfici già esistenti; allo stesso tempo,
le agevolazioni introdotte dal Salva Casa per i mutamenti verticali
non possono essere estese indistintamente agli interventi che
riguardano interi fabbricati, mentre i procedimenti previsti dagli
artt. 36 e 36-bis restano distinti e una domanda proposta sulla
base del primo non può essere automaticamente esaminata secondo il
secondo.

La possibilità di ottenere una sanatoria richiede quindi una
verifica preliminare della situazione legittimata e della
trasformazione effettivamente realizzata. Occorre ricostruire la
funzione originaria delle superfici, la
categoria funzionale di partenza e quella di
arrivo, l’estensione del cambio d’uso, la presenza del
vincolo paesaggistico e la specifica procedura
utilizzabile, perché è dall’incrocio di questi elementi che dipende
la possibilità di regolarizzare l’intervento, e non dalla sola
circostanza che non siano stati realizzati nuovi volumi.