il Comune deve valutarla prima della demolizione?

Il Comune, prima di ordinare la demolizione di una
ristrutturazione edilizia abusiva, deve verificare che il
ripristino possa essere eseguito senza arrecare pregiudizio alla
parte legittima dell’edificio? Oppure questa valutazione riguarda
la diversa ed eventuale fase nella quale può essere presa in
considerazione la sanzione pecuniaria sostitutiva
prevista dall’art. 33, comma 2, del Testo Unico
Edilizia?

E, soprattutto, chi deve fornire gli elementi tecnici necessari
per dimostrare che la demolizione non può essere materialmente
eseguita senza compromettere le strutture conformi
dell’immobile?

Sul rapporto tra ordine di demolizione e fiscalizzazione
dell’abuso è intervenuto il TAR Lazio, Roma, sez.
II bis, con la
sentenza del 30 luglio 2026, n. 13918, che ha respinto
il ricorso contro un provvedimento repressivo relativo a un
soppalco abitabile, ribadendo che prima di ordinare la demolizione
il Comune non è tenuto a verificare automaticamente se il
ripristino possa essere eseguito senza pregiudizio per la parte
legittima dell’edificio.

Il motivato accertamento previsto dall’art. 33, comma 2, diventa
necessario quando il privato prospetta, con adeguati elementi
tecnici, che il ripristino non sia possibile senza arrecare
pregiudizio alla parte conforme dell’immobile.

Fiscalizzazione dell’abuso: la verifica non è un passaggio
preliminare obbligatorio

La controversia riguarda un immobile situato in centro storico,
all’interno del quale erano stati realizzati un soppalco in
acciaio e il contestuale cambio di destinazione d’uso di
un’ex soffitta.

Le opere erano state oggetto di una concessione in sanatoria
rilasciata nel 2003 per una superficie complessiva di 134,50 mq,
successivamente annullata in autotutela dall’Amministrazione.
L’annullamento era stato impugnato dai proprietari, ma sia il TAR
sia il Consiglio di Stato ne avevano confermato la legittimità.

Definito quel contenzioso, l’Amministrazione comunale ha
ordinato la demolizione del soppalco e il ripristino dello
stato dei luoghi ai sensi dell’art. 33, comma 1, del
d.P.R. n. 380/2001.

Secondo i ricorrenti, tuttavia, il provvedimento sarebbe stato
adottato sulla base di un’istruttoria insufficiente, perché il
Comune aveva affermato che la rimozione del soppalco potesse
avvenire senza problemi statici e senza pregiudizio per le
strutture legittimamente esistenti, pur in assenza, secondo quanto
dedotto in giudizio, di una specifica verifica
strutturale.

I proprietari hanno quindi incaricato un professionista di
eseguire indagini strutturali. La relazione tecnica da loro
prodotta aveva prospettato una particolare vulnerabilità della
struttura portante e attribuito al soppalco una funzione di
presidio statico e sismico, sostenendo che la sua
rimozione avrebbe potuto pregiudicare la stabilità
dell’immobile.

Sulla base di questa documentazione è stata presentata al Comune
un’istanza per ottenere la sanzione pecuniaria sostitutiva prevista
dall’art. 33, comma 2, chiedendo anche la sospensione
dell’ingiunzione nelle more dell’istruttoria.

A risultare decisiva nel giudizio è stata proprio la successione
tra l’ordine di demolizione, la produzione della relazione
strutturale e la successiva istanza di
fiscalizzazione.

Art. 33 del d.P.R. n. 380/2001: quando si passa dalla demolizione
alla sanzione pecuniaria

Il punto di partenza è l’art. 33 del d.P.R. n. 380/2001,
relativo agli interventi di ristrutturazione
edilizia di cui all’art. 10, comma 1, eseguiti in assenza
di permesso di costruire o in totale difformità.

Il comma 1 prevede la rimozione o la demolizione delle opere e
il ripristino della conformità dell’edificio alle prescrizioni
urbanistico-edilizie, mentre il comma 2 stabilisce che, quando
sulla base di un motivato accertamento dell’ufficio tecnico
comunale il ripristino dello stato dei luoghi non sia
possibile, il dirigente o il responsabile dell’ufficio applica la
sanzione pecuniaria prevista dalla disposizione.

Il rapporto tra le due misure non è quindi paritario. La
demolizione e il ripristino rappresentano la risposta ordinaria
all’abuso ricadente nell’art. 33, mentre la sanzione pecuniaria
opera in via residuale, quando venga accertata
l’impossibilità di riportare l’immobile alla situazione
legittima.

Su questa impostazione il TAR ha richiamato il consolidato
orientamento della giurisprudenza amministrativa, secondo cui la
repressione dell’abuso deve tendere, in via prioritaria,
all’eliminazione delle opere illegittime e al
ripristino dell’assetto del territorio, mentre la fiscalizzazione
non può trasformarsi in una soluzione alternativa liberamente
utilizzabile rispetto alla demolizione.

Ordine di demolizione: quando il Comune deve svolgere il motivato
accertamento

Il giudice amministrativo ha ricordato che l’ingiunzione a
demolire è un atto vincolato, conseguente
all’accertamento della natura abusiva dell’opera, mentre la
successiva valutazione sull’impossibilità del ripristino e sulla
sostituzione della misura demolitoria con quella pecuniaria
costituisce un’eventualità che, secondo l’orientamento richiamato
dal Collegio, appartiene alla fase esecutiva.

Non occorre quindi che ogni provvedimento repressivo sia
preceduto da un’autonoma verifica tecnica sulla possibilità
materiale di demolire senza danneggiare la parte conforme
dell’immobile, né che l’Amministrazione debba motivare
preventivamente sull’eventuale applicazione della
fiscalizzazione.

Il TAR ha però anche precisato che spetta al privato interessato
allegare e dimostrare, mediante elementi tecnici
idonei, che l’esecuzione dell’ordine possa arrecare
pregiudizio alla parte conforme dell’immobile e che, soltanto
quando vengono prospettati elementi tecnici plausibili e
adeguatamente documentati, l’Amministrazione è tenuta a svolgere il
motivato accertamento previsto dall’art. 33, comma 2.

Non si può dunque affermare, in termini assoluti, che la
verifica debba sempre avvenire dopo l’ordine di demolizione. Tale
accertamento non costituisce automaticamente un presupposto di ogni
ingiunzione demolitoria, mentre diventa necessario
quando il privato abbia rappresentato, con adeguato supporto
tecnico, l’impossibilità del ripristino.

Fiscalizzazione dell’abuso: quali elementi tecnici deve fornire il
privato

La decisione assume quindi particolare rilievo anche per la
distribuzione degli oneri tra proprietario e Amministrazione.

Chi sostiene che la demolizione possa compromettere le parti
legittime dell’edificio non può limitarsi a prospettare
genericamente una difficoltà esecutiva, ma deve fornire elementi
tecnici capaci di rappresentare il rapporto tra l’opera abusiva e
l’organismo edilizio, spiegando perché la sua rimozione possa
provocare un pregiudizio alle porzioni conformi.

È soltanto a fronte di una prospettazione tecnica
plausibile e documentata che l’ufficio comunale è chiamato
a effettuare il motivato accertamento e a stabilire se ricorrano
effettivamente i presupposti per sostituire il ripristino con la
sanzione pecuniaria.

Nel caso in esame, durante il procedimento repressivo era stata
comunicata ai proprietari la relativa apertura ai sensi dell’art. 7
della Legge n. 241/1990, ma non risultavano presentate in quella
fase osservazioni o documentazioni tecniche
dirette a rappresentare le criticità strutturali successivamente
dedotte. La relazione strutturale è arrivata soltanto dopo.

Relazione tecnica dopo l’ordine di demolizione: quali effetti sulla
fiscalizzazione

L’istanza di fiscalizzazione, corredata dalla relazione tecnica,
è stata presentata il 18 giugno 2026,
successivamente alla notifica dell’ordine di demolizione avvenuta
il 12 maggio, motivo per cui, ha spiegato il TAR, non era possibile
utilizzare la documentazione successiva per contestare
retroattivamente la legittimità del provvedimento repressivo.

La validità dell’ordine deve infatti essere valutata rispetto
alla situazione di fatto e di diritto esistente al
momento della sua adozione e, nel caso esaminato, la relazione
strutturale non faceva ancora parte degli elementi sottoposti
all’Amministrazione.

Sul punto, il Collegio ha aggiunto che quella documentazione
potrà eventualmente essere esaminata nell’ambito del distinto
procedimento di fiscalizzazione, ma non può
determinare, per il solo fatto di essere stata successivamente
prodotta, l’illegittimità dell’ingiunzione già emanata.

Art. 31 e art. 33 del d.P.R. n. 380/2001: differenze tra i regimi
sanzionatori

Anche il richiamo dei ricorrenti all’art. 31, comma 3, del
d.P.R. n. 380/2001 è stato ritenuto non pertinente.

Il provvedimento comunale aveva qualificato l’intervento abusivo
come ristrutturazione edilizia, riconducendolo all’art. 33 del
Testo Unico Edilizia e alla disciplina regionale applicabile,
mentre l’art. 31 regola il diverso sistema
repressivo relativo agli interventi eseguiti in assenza di
permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni
essenziali, prevedendo anche il meccanismo acquisitivo conseguente
all’inottemperanza.

Il riferimento all’acquisizione gratuita
disciplinata dall’art. 31, comma 3, non poteva quindi essere
utilizzato per contestare una misura adottata sulla base del
diverso regime sanzionatorio dell’art. 33.

Abusi edilizi: soppalco e cambio d’uso vanno valutati
unitariamente

Infine, i ricorrenti sostenevano che la demolizione dovesse
riguardare soltanto il soppalco, di circa 91 mq, separandolo dalla
restante superficie interessata dal cambio di destinazione d’uso
dell’ex soffitta.

Il Collegio ha respinto anche questa impostazione, ritenendo che
soppalco e cambio di destinazione d’uso costituissero segmenti
inscindibili di un’unica trasformazione edilizia
abusiva, finalizzata ad ampliare la superficie abitativa
mediante l’incremento della volumetria utilizzabile e la
conversione di spazi precedentemente accessori.

La decisione richiama così il principio secondo cui l’abuso
edilizio deve essere oggetto di una valutazione
globale e non può essere scomposto artificialmente nelle
singole opere, perché ciò che rileva ai fini sanzionatori è la
trasformazione complessivamente realizzata e il suo effetto
edilizio e urbanistico.

Fiscalizzazione e demolizione: come si coordinano i due
procedimenti

Il ricorso è stato quindi respinto integralmente, confermando
che l’accertamento dell’abuso consente all’Amministrazione di
adottare l’ordine di demolizione senza dover svolgere
automaticamente, come condizione preliminare, l’istruttoria
prevista dall’art. 33, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001. La
fiscalizzazione non è un passaggio obbligatorio
attraverso il quale deve transitare ogni procedimento repressivo,
ma una misura residuale che presuppone l’impossibilità del
ripristino.

Se il proprietario ritiene che la demolizione possa
compromettere la parte conforme dell’edificio, è quindi essenziale
che rappresenti tempestivamente questa circostanza attraverso una
documentazione tecnica adeguata, perché soltanto a fronte di
elementi plausibili e documentati sorge l’obbligo per
l’Amministrazione di effettuare il motivato accertamento previsto
dalla norma.

Nel caso in esame questa documentazione è arrivata dopo l’ordine
di demolizione e potrà essere valutata nel procedimento autonomo
sulla fiscalizzazione, senza però avere effetti
retroattivi sulla legittimità del provvedimento già
adottato.

Più che una rigida sequenza “prima demolizione, poi
fiscalizzazione”, la sentenza individua quindi due piani
distinti: l’accertamento dell’abuso e l’esercizio del
potere repressivo, da una parte; la verifica dell’eventuale
impossibilità del ripristino, dall’altra, che richiede elementi
tecnici adeguati e può condurre, soltanto quando ne ricorrano i
presupposti, alla sostituzione della demolizione con la sanzione
pecuniaria.

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