La questione è stata affrontata dal TAR Abruzzo con la sentenza 591/2026, relativa a un ordine di demolizione notificato anche ai comproprietari di un terreno occupato da opere che, secondo quanto rappresentato in giudizio, erano state realizzate da soggetti terzi.
Il punto centrale della decisione riguarda il rapporto tra titolarità dell’immobile, materiale disponibilità del bene e possibilità concreta di eseguire la demolizione.
Secondo il TAR, il proprietario estraneo all’abuso non può limitarsi a dichiarare di non aver realizzato le opere: se non dispone dell’area deve attivarsi per recuperarla. Tuttavia, quando abbia utilizzato con ordinaria diligenza gli strumenti messi a disposizione dall’ordinamento senza riuscire a riacquistare il potere di fatto sul bene, l’amministrazione deve tenere conto di tale situazione prima di imputargli le conseguenze dell’inottemperanza.
Il caso
La vicenda riguarda un’area inserita nel Piano degli insediamenti produttivi e appartenente pro indiviso a due comproprietari. Il terreno era già interessato da un giudizio civile per regolamento dei confini, promosso da uno dei comproprietari nei confronti delle società proprietarie dei fondi adiacenti; nell’ambito della vicenda era stato richiesto anche il rilascio della porzione di area occupata dalle opere contestate. Nel corso del giudizio civile, una consulenza tecnica d’ufficio aveva rilevato la presenza di accessi e di una stradina insistenti sulla particella dei comproprietari.
Ritenendo che tali opere fossero state realizzate senza titolo edilizio, uno dei comproprietari aveva segnalato la situazione al Comune, chiedendo l’accertamento degli abusi e l’adozione dei provvedimenti repressivi e ripristinatori previsti dal D.P.R. 380/2001. Con una successiva istanza aveva inoltre richiesto l’accesso ai verbali di sopralluogo, alle relazioni tecniche e agli eventuali provvedimenti adottati dall’Amministrazione.
A fronte della mancata risposta del Comune, il proprietario aveva impugnato l’inerzia dell’Amministrazione, contestando il mancato esercizio dei poteri repressivi e chiedendo di poter conoscere gli atti del procedimento. Nel corso del giudizio, il Comune aveva concluso il procedimento amministrativo e adottato un’ordinanza di demolizione delle opere abusive nei confronti dei proprietari dell’area e del responsabile dell’abuso.
L’ordinanza è stata quindi impugnata dal comproprietario, che ha contestato in particolare l’imposizione dell’obbligo di demolizione nei suoi confronti, sostenendo di non avere la disponibilità materiale dell’area a causa del contenzioso civile sui confini. È stato inoltre contestato il mancato esame delle osservazioni presentate nel procedimento e delle risultanze della CTU, nonché il riferimento alla possibilità di presentare un’istanza di accertamento di conformità.
Anche l’altra comproprietaria ha successivamente impugnato la stessa ordinanza, proponendo un ricorso basato sulle medesime contestazioni. I due ricorrenti avevano inizialmente chiesto anche il risarcimento dei danni per l’inerzia e il ritardo dell’Amministrazione, ma nel corso del giudizio hanno rinunciato alle relative domande. Il Comune aveva, inoltre, sostenuto che l’alienazione dell’area da parte dei ricorrenti avesse fatto venir meno il loro interesse a ottenere l’annullamento dell’ordinanza e aveva contestato la giurisdizione del giudice amministrativo sulla domanda risarcitoria.
Il TAR ha ritenuto infondata l’eccezione di difetto di giurisdizione, affermando la giurisdizione del giudice amministrativo sulla domanda risarcitoria connessa al mancato o ritardato esercizio dell’attività amministrativa obbligatoria di repressione dell’abuso edilizio. Le domande risarcitorie sono state tuttavia dichiarate improcedibili per sopravvenuta carenza d’interesse, alla luce della rinuncia dei ricorrenti a coltivarle e dell’avvenuta alienazione dell’area.
Il TAR ha invece ritenuto persistente l’interesse dei ricorrenti a contestare l’ordinanza nella parte in cui li esponeva alle conseguenze sanzionatorie dell’inottemperanza, che possono operare indipendentemente dalla successiva titolarità dell’area. L’Amministrazione deve verificare se il proprietario abbia assunto ogni iniziativa utile per recuperare la disponibilità dell’area, agendo con ordinaria diligenza e utilizzando i mezzi messi a disposizione dall’ordinamento. Poiché il Comune non aveva valutato le circostanze rappresentate dai ricorrenti in merito alla mancata disponibilità materiale dell’area e alle iniziative intraprese per recuperarne il possesso, l’ordinanza è stata annullata nella parte in cui imponeva ai comproprietari la demolizione e li esponeva alle relative sanzioni.
Il proprietario senza disponibilità dell’area è sempre obbligato a demolire l’abuso edilizio?
Diversa è stata la valutazione del TAR sulla domanda di annullamento dell’ordinanza di demolizione. L’alienazione dell’area ha fatto venir meno l’interesse dei ricorrenti a contestare la parte dell’ordinanza che li informava della possibilità di presentare una domanda di accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36 del D.P.R. n. 380/2001. Su questo punto, infatti, non avrebbero più potuto ottenere alcuna utilità concreta, non essendo più proprietari dell’area.
Il TAR ha invece riconosciuto la permanenza dell’interesse a contestare la parte dell’ordinanza che, imponendo ai ricorrenti la demolizione delle opere abusive, li esponeva alle sanzioni conseguenti all’eventuale inottemperanza. Ciò perché, secondo il TAR, all’inottemperanza possono conseguire sanzioni pecuniarie a carico dei destinatari dell’ingiunzione che prescindono dalla successiva titolarità dell’area.
Nel merito, il TAR ha richiamato l’art. 31 del D.P.R. 380/2001, secondo cui anche il proprietario dell’area sulla quale sono state realizzate opere abusive, pur non essendone l’autore, può essere destinatario delle conseguenze derivanti dall’inottemperanza all’ordine di demolizione.
Questo principio, tuttavia, non significa che il proprietario debba necessariamente rispondere dell’inottemperanza quando non abbia la disponibilità materiale del terreno. Secondo il Tribunale, il proprietario che non dispone materialmente dell’area deve assumere ogni iniziativa utile per recuperarne la disponibilità, agendo con ordinaria diligenza e utilizzando i mezzi messi a disposizione dall’ordinamento al fine di poter dare seguito alla demolizione. Se, nonostante l’ordinaria diligenza e l’utilizzo dei mezzi messi a disposizione dall’ordinamento, il proprietario non riesce a recuperare il potere di fatto sull’area, l’esecuzione dell’ordinanza non è esigibile nei suoi confronti e le sanzioni accessorie non sono irrogabili.
Nel caso esaminato, assumeva particolare rilievo il fatto che uno dei comproprietari, già prima dell’adozione dell’ordinanza, avesse informato il Comune, con le osservazioni del 6 novembre 2023, dell’esistenza di un giudizio civile per regolamento dei confini. In tale giudizio egli aveva chiesto anche il rilascio della porzione di terreno occupata dalle opere abusive e detenuta dagli autori dell’abuso.
Secondo il TAR, il Comune avrebbe dovuto prendere in considerazione queste circostanze nel procedimento amministrativo, come previsto dall’art. 10, comma 1, lett. b), della L. 241/1990, e verificarne l’effettiva rilevanza. Si trattava infatti di elementi potenzialmente ostativi al coinvolgimento dei ricorrenti nel procedimento di repressione dell’abuso e, quindi, rilevanti ai fini della verifica della concreta esigibilità della demolizione nei loro confronti.
Poiché nell’ordinanza non era stato dato alcun rilievo a tali circostanze, il TAR ha accolto i motivi aggiunti e il secondo ricorso, annullando l’ordinanza di demolizione nella parte in cui imponeva ai due ricorrenti di demolire le opere abusive e li esponeva, in caso di mancata ottemperanza, alle relative sanzioni.
Il TAR ha quindi riunito i due ricorsi, ha dichiarato improcedibili le domande risarcitorie e ha annullato parzialmente l’ordinanza del Comune.
Approfondimenti
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