La rigenerazione urbana dovrebbe riguardare programmi di riqualificazione dell’edificato come rimedio al degrado urbano, spesso nelle periferie più degradate delle città, con interventi ecosostenibili finalizzati al miglioramento delle condizioni urbanistiche e socio-economiche, all’eliminazione di baraccopoli, alla creazione di nuove abitazioni e strutture produttive, cercando non tanto di demolire, ma di far convivere vecchi e nuovi edifici.
A Milano s’è fatta strada, anzi autostrada, una nuova prassi interpretativa.
In questi ultimi anni sono stati avviati cantieri per la realizzazione di grattacieli e palazzi previa presentazione di semplice scia (segnalazione certificata inizio attività) quale ristrutturazione di edifici di ridotte dimensioni previo abbattimento, senza alcun piano attuativo o particolareggiato – necessario per legge (artt. 13 e ss. della legge n. 1150/1942 e s.m.i.) – che dovrebbe assicurare la presenza dei necessari servizi ai cittadini (verde pubblico, apparato fognario-depurativo, strade, istituti scolastici, ecc.) e il pagamento degli oneri urbanistici da parte dei costruttori (la presentazione di scia prevede oneri ridotti).
La Procura della Repubblica presso il Tribunale di Milano ha aperto una decina di procedimenti penali per abusi edilizi, fra cui i cantieri dell’Hidden Garden, una “torre” alta 27 metri costruita in un cortile di Piazza Aspromonte, quello della Torre Milano, alta 82 metri in Via Stresa, quello delle Park Towers di Via Crescenzago, due grattacieli affacciati sul Parco Lambro, quello delle Residenze LAC presso il Parco delle Cave, posto sotto sequestro preventivo, quello del Bosconavigli, progettato da Stefano Boeri, novanta appartamenti al costo di 6.400,00 euro al metro quadro a San Cristoforo, oggetto di corposa indagine.
Anche la Procura regionale della Corte dei conti ha avviato un procedimento per ipotizzato danno erariale, in quanto gli oneri di urbanizzazione sarebbero stati troppo contenuti e ormai datati. Per esempio, nel caso del progetto del Bosconavigli una consulenza tecnica affidata dalla Procura della Repubblica ha individuato un danno per le casse comunali di 5,5 milioni di euro per i ridotti oneri di urbanizzazione.
Conseguentemente decine di imprenditori immobiliari, sviluppatori, progettisti, direttori dei lavori dirigenti, funzionari e amministratori pubblici indagati.
In seguito sono stati aperti nuovi procedimenti penali, sono stati avviati i primi dibattimenti, per esempio sulla contestata lottizzazione abusiva di Via Stresa (gennaio 2025) e vengono indagate, in base alla legge sulla responsabilità amministrativa degli enti, anche Assimpredil-Ance Milano e la società di sviluppo immobiliare Abitare In.
E sono giunte le prime pronunce della magistratura.
La sentenza Trib. penale Milano, Sez. VII, 16 giugno 2026, n. 6127 (giudice monocratico Paola Maria Braggion), di cui recentemente sono state depositate le motivazioni, riguarda l’intervento edilizio in via Stresa 22-24, noto come “Torre Milano”, che ha visto la trasformazione di un ex complesso industriale e direzionale in disuso (già sede della Casa Editrice Universo e uffici regionali) in una torre residenziale di 24 piani fuori terra, alta 82,25 metri.
Fulcro fondamentale appare la scusabilità dell’errore tecnico, nel clima favorito dalle recenti riforme legislative rappresentate dalla legge n. 1/2026 (riforma della Corte dei conti) e dalla legge n. 114/2024 (abrogazione del reato di abuso d’ufficio).
Conseguenza è la progressiva evanescenza della certezza del diritto.
Secondo Salvatore Di Bacco (Le motivazioni della sentenza di assoluzione n. 6127/2026 “Torre Milano” del tribunale penale: il confine sottile tra rigenerazione urbana e incertezza normativa. Quando la legge diventa nebbia),
“l’ossatura della sentenza poggia su tre pilastri che evidenziano una profonda scissione tra liceità amministrativa e rimproverabilità penale:
- Sussistenza degli elementi oggettivi: Il giudice conferma la violazione materiale. Secondo la giurisprudenza più rigorosa (Cassazione 2025-2026), l’intervento è oggettivamente una ‘nuova costruzione’ e non una ristrutturazione.
- Assenza dell’elemento soggettivo: Manca la prova del dolo o della colpa grave. La nuova “tipizzazione” della colpa introdotta dalla Legge 1/2026 esclude la responsabilità laddove manchino chiarezza e precisione normativa.
- Legittimo affidamento sulla Pubblica Amministrazione: Il privato ha agito confidando in un ‘interlocutore istituzionale qualificato’, il Comune, che ha avallato prassi consolidate per oltre un decennio.
Questo scenario non è isolato: l’anatomia della difesa tecnica … ricalca quanto già emerso nel caso Park Towers (Sentenza 106/2026), confermando che l’incertezza interpretativa è ormai un rischio sistemico che paralizza miliardi di investimenti.”.
E si può concordare.
Una disamina approfondita della sentenza milanese in argomento è stata svolta da Antonio Verderosa ed è da leggere con particolare attenzione.
Stefano Deliperi, Gruppo d’Intervento Giuridico (GrIG)
dal sito web istituzionale del Tribunale penale di Milano, 16 giugno 2026
TRIBUNALE ORDINARIO DI MILANO
NOTIZIA DI DECISIONE IN MERITO AL PROCEDIMENTO N. 3258/25 RG.TRIB C.D. TORRE MILANO.
In data odierna la giudice dottoressa Paola Braggion ha pronunciato sentenza di assoluzione con la formula “il fatto non costituisce reato” nel procedimento a carico di Rusconi Carlo + 7 riservando il deposito della motivazione in giorni 90.
I costruttori e I’asseveratore del progetto sono stati chiamati a rispondere della realizzazione di un intervento edilizio, alto oltre 87 metri, con titolo illegittimo (SCIA con Atto d’Obbligo) e, dunque, senza il necessario permesso di costruire – trattandosi di nuova costruzione e non di ristrutturazione (reato ex art. 44 lett. b) e senza previo piano attuativo, I funzionari del Comune di Milano sono stati citati per rispondere penalmente per aver concorso (dolosamente) o cooperato (colposamente) a tale realizzazione rilasciando un titolo illegittimo e redigendo una delibera dirigenziale che rendeva possibile tale costruzione in contrasto con norme statali fondamentali, e senza provvedere alla redazione di piano attuativo.
Per tutti difetta I’elemento soggettivo del reato, sia doloso che colposo, atteso che solo negli ultimi anni la giurisprudenza penale, quella amministrativa e finanche le pronunce della Corte Costituzionale più recenti hanno offerto diverse interpretazioni del concetto di ristrutturazione emergente dalla nozione di ristrutturazione di cui all’art. 3 lett. d) DPR 380/01 vigente nel 2018 e sulla vigenza ed applicabilità dell’art 41 quinquies c.6 L. 1150/42.
Inoltre, la prassi consolidata del Comune di Milano, discendente dall’applicazione della Legge Regionale, del PGT e del Regolamento Edilizio, avvallata dall’ Avvocatura Comunale fino dal 2002, ratificata fino al 2023 con la circolare n. 1 del Comune e sostenuta dalla pacifica giurisprudenza amministrativa dei Tar e del CDS, consentiva I’intervento Torre Milano con il titolo effettivamente rilasciato a OPM srl.
L’Asseveratore del progetto deve essere altresi assolto dall’imputazione di falsa attestazione della conformita del progetto ai requisiti del PGT e della legge per mancanza di dolo, in quanto nella sua relazione ha attestato cio che riteneva corretto e non sapeva essere “falso” secondo le interpretazioni della giurisprudenza penale e amministrativa successiva, impostasi dopo oltre 7 anni dalla sua relazione.
Milano, 16 giugno 2026
il Presidente del Tribunale
Fabio Roia
dalla Rivista telematica di diritto ambientale Lexambiente, 14 ottobre 2026
Ristrutturazione edilizia, demolizione e ricostruzione, pianificazione attuativa e lottizzazione abusiva tra semplificazione amministrativa, legittimo affidamento e principio di colpevolezza. (Antonio Verderosa)
PREMESSA
La recente sentenza n. 6127/2026 del Tribunale Ordinario di Milano, Sezione VII penale, pronunciata il 16 giugno 2026 dal Giudice dott.ssa Paola Maria Braggion, nell’ambito della nota vicenda relativa all’intervento denominato “Torre Milano”, offre l’occasione per tornare su alcune delle questioni più controverse e attuali del diritto urbanistico-edilizio: la distinzione tra ristrutturazione edilizia e nuova costruzione, l’ambito applicativo della SCIA alternativa al permesso di costruire, il rapporto tra intervento edilizio diretto e pianificazione attuativa, la nozione di lottizzazione abusiva, nonché, sul versante strettamente penalistico, i temi della colpevolezza, della buona fede e dell’affidamento ingenerato dall’azione e dalle prassi della pubblica amministrazione.
Si tratta di questioni che assumono particolare rilevanza nell’attuale fase di trasformazione della disciplina edilizia, caratterizzata dal progressivo ampliamento della nozione di ristrutturazione, dalla crescente centralità delle politiche di rigenerazione urbana e contenimento del consumo di suolo e, parallelamente, dalla necessità di coordinare disposizioni statali, legislazioni regionali, strumenti urbanistici comunali e orientamenti giurisprudenziali non sempre univoci. La pronuncia milanese appare particolarmente significativa proprio perché restituisce con chiarezza la complessità di tale quadro. Il processo, come emerge dalla stessa motivazione, si è infatti sviluppato intorno al confronto tra diverse interpretazioni di norme urbanistiche ed edilizie di rango statale, regionale e comunale, maturate nel corso degli anni anche attraverso prassi amministrative consolidate e pronunce della giustizia amministrativa, successivamente confrontatesi con orientamenti più rigorosi emersi in sede penale e amministrativa. Sentenza Torre Stresa In tale contesto assume specifico interesse anche la ricostruzione operata dal Tribunale in ordine alla SCIA alternativa al permesso di costruire di cui all’art. 23 del D.P.R. n. 380/2001. La sentenza ne ripercorre l’evoluzione conseguente al D.Lgs. n. 222/2016, collocandola nel più generale processo legislativo di semplificazione dell’azione amministrativa e riconoscendole natura di titolo edilizio autonomo e sostanzialmente equipollente al permesso di costruire, nei casi e alle condizioni stabiliti dalla legge. In questa parte della motivazione viene, peraltro, richiamato anche un precedente contributo dello scrivente pubblicato su Lexambiente, circostanza che costituisce ulteriore stimolo ad approfondire una problematica sulla quale chi scrive ha avuto modo di soffermarsi da tempo. Sentenza Torre Stresa Occorre, tuttavia, evitare una lettura semplicistica della decisione. Il Tribunale non giunge ad affermare indiscriminatamente la piena legittimità oggettiva di ogni scelta urbanistico-edilizia compiuta nella vicenda, né esclude in astratto l’applicabilità degli orientamenti più restrittivi successivamente affermatisi. Al contrario, la motivazione prende espressamente atto del fatto che la più recente giurisprudenza penale e amministrativa ha proposto interpretazioni maggiormente rigorose in tema di ristrutturazione e nuova costruzione, necessità della pianificazione attuativa e trasformazioni urbanisticamente rilevanti. Il punto decisivo della pronuncia si colloca, però, sul diverso piano della responsabilità penale personale. Ed è probabilmente proprio questo il profilo di maggiore interesse sistematico. Il Tribunale ritiene che la stratificazione normativa, l’esistenza di orientamenti giurisprudenziali non univoci, le prassi amministrative seguite per anni dal Comune di Milano e gli atti positivi provenienti dalla stessa Amministrazione avessero determinato un quadro tale da escludere, nei confronti degli imputati, la prova dell’elemento soggettivo tanto doloso quanto colposo. La decisione si conclude, conseguentemente, con l’assoluzione degli imputati, ai sensi dell’art. 530 c.p.p., perché il fatto non costituisce reato. Sentenza Torre Stresa La vicenda di Torre Milano diviene così un osservatorio particolarmente significativo per affrontare una questione che trascende il singolo processo: fino a che punto l’incertezza interpretativa di una disciplina urbanistico-edilizia estremamente complessa e mutevole può tradursi in responsabilità penale per il privato, il progettista o il funzionario pubblico che abbiano operato facendo affidamento su norme, atti amministrativi, prassi applicative e orientamenti giurisprudenziali consolidati al momento della condotta? Muovendo dalla motivazione della sentenza, il presente contributo intende pertanto esaminare, senza alcuna pretesa di sovrapporsi alle valutazioni del Giudice penale, gli argomenti normativi e giurisprudenziali che hanno condotto all’esclusione della responsabilità penale, soffermandosi in particolare sul rapporto tra ristrutturazione edilizia e nuova costruzione, SCIA alternativa e permesso di costruire, pianificazione attuativa e intervento diretto, lottizzazione abusiva e trasformazione urbanistica, per giungere infine al tema, decisivo nella pronuncia, dell’affidamento, della buona fede e dell’elemento soggettivo nelle contravvenzioni urbanistico-edilizie.
1. La SCIA alternativa al Permesso di Costruire nel percorso di semplificazione dell’attività edilizia
Uno dei passaggi di maggiore interesse della sentenza riguarda proprio la ricostruzione dell’istituto della SCIA alternativa al Permesso di Costruire, disciplinata dall’art. 23 del D.P.R. n. 380/2001, alla quale il Tribunale dedica un’autonoma e articolata parte della motivazione. La questione assume particolare rilievo perché investe uno dei nodi centrali della vicenda: stabilire se, in presenza di un intervento edilizio di rilevante consistenza e caratterizzato da demolizione e ricostruzione, il ricorso alla SCIA debba essere considerato, per ciò solo, sintomatico dell’inadeguatezza del titolo abilitativo utilizzato. Il Tribunale muove dall’evoluzione normativa dell’istituto e, in particolare, dalle modifiche introdotte dal D.Lgs. 25 novembre 2016, n. 222, la c.d. Riforma Madia, collocandole correttamente all’interno del più ampio processo di modernizzazione, semplificazione e progressiva sburocratizzazione dell’azione amministrativa avviato con la L. 7 agosto 1990, n. 241 e successivamente rafforzato dalla L. 7 agosto 2015, n. 124. La sentenza evidenzia, in altri termini, come il progressivo superamento del modello tradizionale fondato esclusivamente sul previo rilascio di un provvedimento amministrativo espresso non costituisca una diminuzione delle garanzie di legalità, ma rappresenti una precisa scelta legislativa: semplificare il procedimento, ridurne i tempi e trasferire, nei casi espressamente individuati dalla legge, il controllo amministrativo da una logica esclusivamente preventiva a un sistema fondato anche sull’asseverazione del professionista e sulla successiva attività di verifica e vigilanza della pubblica amministrazione. È proprio in questo passaggio che la motivazione assume, per chi scrive, un significato particolare. Il Tribunale richiama infatti espressamente, nella nota 35, «A. Verderosa in Lexambiente», gli approfondimenti svolti da chi scrive sull’istituto della SCIA alternativa al Permesso di Costruire, riprendendone la ricostruzione sistematica e collocandola nel percorso legislativo volto alla semplificazione delle procedure amministrative e alla progressiva revisione del tradizionale sistema autorizzatorio. Non si tratta, quindi, di un riferimento meramente nominale o occasionale, ma di un richiamo inserito proprio nel passaggio nel quale il Giudice ricostruisce ratio, natura e funzione dell’istituto. La motivazione collega infatti tale evoluzione normativa agli obiettivi di riduzione dei tempi procedimentali, semplificazione dell’attività edilizia, rigenerazione urbana, recupero, riqualificazione e sostituzione del patrimonio edilizio esistente. Questo profilo merita di essere sottolineato. La semplificazione procedimentale non equivale affatto a deregolamentazione, né tantomeno all’attenuazione dei presupposti sostanziali necessari per realizzare l’intervento. Cambia, piuttosto, il modulo attraverso il quale il titolo abilitativo viene conseguito e il controllo amministrativo viene esercitato. La conformità urbanistica ed edilizia dell’intervento continua naturalmente a dover sussistere; ciò che non può essere sostenuto è che la SCIA alternativa rappresenti, per sua natura, un titolo di rango inferiore o destinato esclusivamente a trasformazioni edilizie di modesta rilevanza. È in questa prospettiva che deve essere letto l’art. 23, comma 01, del D.P.R. n. 380/2001, il quale prevede espressamente che, in alternativa al Permesso di Costruire, possano essere realizzati mediante SCIA, tra gli altri, gli interventi di ristrutturazione edilizia contemplati dall’art. 10, comma 1, lett. c), del medesimo Testo Unico. La disposizione assume un valore sistematico difficilmente equivocabile: il legislatore statale ha deliberatamente previsto che anche interventi di ristrutturazione edilizia assoggettati, per la loro consistenza, al regime dell’art. 10 possano essere eseguiti attraverso un titolo alternativo al Permesso di Costruire. Ne consegue che la corretta qualificazione del titolo non può essere compiuta isolando l’art. 23, ma richiede una lettura coordinata degli artt. 3, 10 e 23 del D.P.R. n. 380/2001. Prima occorre stabilire quale sia la natura dell’intervento alla luce delle definizioni dell’art. 3; successivamente deve essere individuato il relativo regime abilitativo attraverso gli artt. 10 e 23. È pertanto metodologicamente riduttivo inferire la necessità esclusiva del Permesso di Costruire dalla sola consistenza dimensionale o dall’incisività materiale dell’intervento, senza avere preventivamente proceduto alla sua corretta qualificazione giuridica. Il tema assume ancora maggiore rilevanza con riferimento agli interventi di demolizione e ricostruzione. La progressiva evoluzione dell’art. 3, comma 1, lett. d), del Testo Unico ha infatti ampliato in maniera significativa la nozione di ristrutturazione edilizia, sino a ricomprendervi, nei limiti e alle condizioni stabilite dalla disciplina vigente, trasformazioni caratterizzate da modifiche della sagoma, dei prospetti, del sedime e delle caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, nonché, laddove espressamente consentiti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, incrementi di volumetria finalizzati anche a promuovere interventi di rigenerazione urbana. Pertanto, demolizione e ricostruzione, modifica dell’organismo edilizio e incremento volumetrico consentito dalla legge non costituiscono, considerati isolatamente, elementi sufficienti per trasformare automaticamente l’intervento in nuova costruzione. Occorre verificare se l’operazione rimanga o meno all’interno del perimetro normativo della ristrutturazione edilizia delineato dall’art. 3 e dalla legislazione applicabile al caso concreto. Ed è proprio qui che emerge la funzione della SCIA alternativa quale strumento particolarmente coerente con le politiche contemporanee di rigenerazione urbana: quando l’intervento, pur profondamente trasformativo e anche accompagnato da un ampliamento consentito dalla disciplina applicabile, conserva la qualificazione giuridica di ristrutturazione edilizia, la sua rilevanza materiale non è di per sé sufficiente a escludere l’utilizzabilità della SCIA alternativa prevista dall’art. 23. La sentenza valorizza, inoltre, la specificità della SCIA alternativa rispetto alla SCIA ordinaria dell’art. 19 della L. n. 241/1990. Essa non viene ricondotta a una semplice liberalizzazione dell’attività privata, ma a un titolo edilizio speciale e tipizzato direttamente dal Testo Unico, dotato, nei casi previsti dalla legge, di efficacia sostanzialmente equipollente al Permesso di Costruire. Al tempo stesso, il ricorso alla SCIA non sottrae l’attività al controllo pubblico: rimangono integri i poteri di vigilanza e repressione attribuiti all’Amministrazione dagli artt. 27 e ss. del D.P.R. n. 380/2001. A sostegno di tale ricostruzione il Tribunale richiama, secondo quanto riportato nella motivazione, Consiglio di Stato, Sez. VI, 3 gennaio 2022, n. 8, valorizzando la configurazione della SCIA alternativa quale autonomo titolo abilitativo previsto dall’ordinamento, non subordinato rispetto al Permesso di Costruire, nonché Cass. pen., Sez. III, 7 giugno 2023, n. 24084, richiamata in relazione alla piena idoneità del titolo, ferma naturalmente la necessaria sussistenza dei presupposti sostanziali urbanistico-edilizi.
Il dato che emerge dalla motivazione è dunque particolarmente significativo: la scelta legislativa della SCIA alternativa non rappresenta un espediente per eludere il Permesso di Costruire, ma costituisce essa stessa attuazione di una precisa politica legislativa di semplificazione amministrativa. La riduzione degli adempimenti procedimentali non modifica le condizioni sostanziali di edificabilità, ma evita che il rispetto di tali condizioni debba necessariamente tradursi, in ogni ipotesi, nel tradizionale provvedimento autorizzatorio espresso. Sotto questo profilo, il richiamo operato dal Tribunale agli approfondimenti di chi scrive pubblicati su Lexambiente assume un significato che trascende il dato personale: viene recepita nella motivazione giudiziaria proprio quella lettura dell’art. 23 secondo cui semplificazione, legalità e rigenerazione urbana non costituiscono termini antagonisti, ma possono e devono essere coordinati. La SCIA alternativa costituisce uno degli strumenti attraverso i quali il legislatore ha inteso realizzare tale equilibrio: semplificare il procedimento senza semplificare le regole sostanziali, mantenendo fermi i requisiti urbanistici ed edilizi dell’intervento e i poteri di controllo dell’Amministrazione. In definitiva, il principio che può ricavarsi da questa parte della pronuncia è di particolare interesse: non è la maggiore o minore complessità materiale dell’opera a determinare, da sola, l’inidoneità della SCIA alternativa. Ciò che rileva è la qualificazione giuridica dell’intervento e la sua riconducibilità alle fattispecie per le quali l’art. 23 del D.P.R. n. 380/2001 consente espressamente di utilizzare tale titolo. Ed è precisamente in questo spazio normativo che la SCIA alternativa può assumere una funzione centrale anche nelle più moderne operazioni di recupero, sostituzione e rigenerazione del patrimonio edilizio esistente, comprese quelle che comportino demolizione e ricostruzione e, quando la legge o la pianificazione lo consentano, incrementi volumetrici.
2. Rigenerazione urbana e demolizione-ricostruzione: l’intensità della trasformazione non determina, di per sé, la qualificazione dell’intervento come nuova costruzione
Una parte centrale dell’impostazione accusatoria muoveva dalla considerazione delle caratteristiche materiali e dimensionali dell’intervento: demolizione integrale del compendio preesistente, realizzazione di un organismo edilizio profondamente diverso, modifica della sagoma e del sedime e costruzione di una torre residenziale articolata in 102 unità immobiliari. Da tali elementi veniva fatta discendere la qualificazione dell’opera come nuova costruzione ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e), del D.P.R. n. 380/2001, anziché come ristrutturazione edilizia ai sensi della precedente lett. d), con la conseguente contestazione dell’idoneità della SCIA utilizzata quale titolo abilitativo. La qualificazione giuridica dell’intervento costituiva, pertanto, uno dei presupposti fondamentali dell’intero impianto accusatorio. La sentenza affronta la questione attraverso un’approfondita ricostruzione dell’evoluzione normativa e giurisprudenziale della nozione di ristrutturazione edilizia, mettendo in evidenza come tale categoria non possa più essere letta secondo l’originario paradigma della necessaria e sostanziale conservazione dell’organismo edilizio preesistente. Il progressivo ampliamento della fattispecie della demolizione e ricostruzione risponde, infatti, a una precisa evoluzione della legislazione edilizia, sempre più orientata verso il recupero del patrimonio costruito, la rigenerazione urbana, il miglioramento energetico e sismico degli edifici e la riduzione del consumo di nuovo suolo. Il dato metodologico assume particolare importanza. La consistenza fisica dell’intervento non può essere sovrapposta automaticamente alla sua qualificazione giuridica. Demolire integralmente un edificio e ricostruire un organismo edilizio diverso non significa, per ciò solo, trovarsi necessariamente di fronte a una nuova costruzione. Occorre, invece, verificare quale fosse la definizione normativa di ristrutturazione applicabile ratione temporis, quali trasformazioni essa consentisse e quale disciplina urbanistica, statale e regionale, regolasse concretamente l’intervento. È proprio l’evoluzione dell’art. 3, comma 1, lett. d), del D.P.R. n. 380/2001 a dimostrare come il legislatore abbia progressivamente superato una concezione meramente conservativa della ristrutturazione. Nella disciplina oggi vigente, la demolizione e ricostruzione può ricomprendere, nei limiti previsti dalla legge, modificazioni della sagoma, dei prospetti, del sedime e delle caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, nonché gli incrementi di volumetria nei casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, anche al fine di promuovere interventi di rigenerazione urbana. Ne deriva un principio di particolare rilievo: la discontinuità materiale tra il vecchio e il nuovo organismo edilizio non coincide necessariamente con una discontinuità giuridica tra ristrutturazione e nuova costruzione. La distinzione deve essere ricercata nella disciplina normativa concretamente applicabile e non nella mera percezione dimensionale o morfologica dell’opera. In questa prospettiva, anche l’espressione “rigenerazione urbana” acquista un significato sostanziale. Rigenerare il patrimonio edilizio esistente non significa necessariamente conservarne materialmente sagoma, sedime, prospetti e caratteristiche tipologiche originarie. Al contrario, la rigenerazione può richiedere proprio la sostituzione dell’organismo edilizio preesistente con uno nuovo, maggiormente efficiente sotto il profilo energetico, strutturale, funzionale e ambientale. È questa una delle ragioni per le quali il legislatore ha progressivamente ampliato il perimetro della demolizione e ricostruzione riconducibile alla ristrutturazione edilizia. La questione del titolo abilitativo deve essere affrontata soltanto dopo tale qualificazione. Se l’intervento è giuridicamente riconducibile alla ristrutturazione contemplata dall’art. 10, comma 1, lett. c), del D.P.R. n. 380/2001, l’art. 23 consente espressamente, ricorrendone gli ulteriori presupposti, il ricorso alla SCIA alternativa al Permesso di Costruire. Non è quindi metodologicamente corretto invertire il ragionamento e desumere la natura di nuova costruzione dalla semplice circostanza che l’opera presenti dimensioni, caratteristiche o effetti trasformativi particolarmente rilevanti.
Il tema, pertanto, non è stabilire se l’intervento sia “importante” o fortemente trasformativo, ma verificare se quella trasformazione sia o meno compresa nella categoria normativa della ristrutturazione applicabile al caso concreto. È proprio su questo terreno che si misura il rapporto tra rigenerazione urbana, demolizione-ricostruzione e titolo edilizio.
3. La SCIA alternativa non determina l’assenza del controllo pubblico: il procedimento seguito per Torre Milano
Un secondo profilo particolarmente significativo della pronuncia riguarda il concreto svolgimento del procedimento amministrativo. La vicenda consente infatti di superare un equivoco che talvolta accompagna il dibattito sulla semplificazione edilizia: quello secondo cui il ricorso alla SCIA alternativa al Permesso di Costruire comporterebbe una sostanziale sottrazione dell’intervento al controllo della pubblica amministrazione. La ricostruzione compiuta dal Tribunale mostra, al contrario, che nel caso di Torre Milano la SCIA non operò come un automatismo privatistico né come uno strumento attraverso il quale il proponente potesse unilateralmente determinare la legittimità dell’intervento. Il progetto fu oggetto di un articolato confronto con gli uffici comunali e il procedimento venne accompagnato dalla predisposizione e dall’approvazione di un atto unilaterale d’obbligo, destinato ad assumere una specifica funzione nell’ambito del rapporto tra intervento privato e interessi urbanistici pubblici. La scansione temporale ricostruita nella motivazione è, sotto questo profilo, particolarmente eloquente: la SCIA venne presentata il 6 settembre 2018; l’atto unilaterale d’obbligo fu successivamente approvato con determinazione dirigenziale il 14 dicembre 2018 e, infine, registrato e depositato il 14 gennaio 2019. È soltanto al termine di tale percorso che, secondo la ricostruzione del Tribunale, si completò l’iter necessario affinché il titolo acquistasse efficacia. La sentenza sottolinea espressamente che ciò avvenne dopo un periodo sufficientemente ampio da consentire all’Amministrazione di esercitare un effettivo controllo sui contenuti e sugli esiti del progetto. Il dato è importante perché dimostra come semplificazione procedimentale e controllo pubblico non siano concetti antitetici. La SCIA alternativa modifica il modello attraverso il quale l’attività edilizia viene abilitata, ma non elimina la funzione pubblica di verifica della conformità urbanistico-edilizia dell’intervento. La stessa struttura dell’art. 23 del D.P.R. n. 380/2001 conferma tale conclusione. La SCIA alternativa costituisce un titolo tipizzato direttamente dal legislatore, ma resta inserita in un sistema nel quale l’Amministrazione conserva i propri poteri-doveri di controllo, vigilanza e repressione degli eventuali abusi, secondo la disciplina del Testo Unico. La semplificazione, pertanto, incide sul procedimento e sulle modalità di formazione del titolo, non sulla necessità che l’intervento sia sostanzialmente conforme alla legge e alla pianificazione urbanistica. Nel caso esaminato, inoltre, l’atto unilaterale d’obbligo rafforzava ulteriormente tale dimensione pubblicistica. La sentenza ricorda come la determinazione comunale n. 65/2018 fosse stata interpretata dall’Amministrazione nel senso di coordinare la disciplina comunale con la SCIA alternativa introdotta dal D.Lgs. n. 222/2016, ricomprendendo quest’ultima tra i titoli utilizzabili nell’ambito della cosiddetta “modalità diretta convenzionata”. L’atto d’obbligo introduceva, quindi, specifici impegni a carico del privato nell’interesse dell’Amministrazione e la sua mancanza avrebbe impedito l’efficacia del titolo. Assume allora particolare rilievo, anche sotto il profilo penalistico, la circostanza che il titolo non fosse il risultato di una scelta unilaterale del progettista o del costruttore, ma si inserisse in un procedimento conosciuto, istruito e positivamente seguito dagli uffici comunali competenti. È questo un elemento che diventerà decisivo nella successiva valutazione dell’elemento soggettivo del reato. Anche qualora una diversa e successiva interpretazione giurisprudenziale conduca a ritenere non corretta una determinata qualificazione urbanistico-edilizia, rimane infatti distinto il problema della rimproverabilità penale della condotta di chi abbia operato conformemente a un indirizzo espressamente seguito dall’Amministrazione competente. Sotto tale profilo, Torre Milano rappresenta efficacemente la differenza tra semplificazione e assenza di controllo: la prima costituisce una scelta legislativa; la seconda, nel caso concreto, non risulta affatto essersi verificata. Il passaggio dal Permesso di Costruire alla SCIA alternativa non comporta la scomparsa dell’Amministrazione dal procedimento, ma una diversa configurazione delle modalità attraverso le quali essa esercita le proprie funzioni. Ed è forse proprio questo uno degli insegnamenti più interessanti della sentenza: sburocratizzare non significa sottrarre l’attività edilizia alla legalità e al controllo pubblico; significa rendere più efficiente il procedimento attraverso strumenti diversi dal tradizionale provvedimento autorizzatorio espresso, mantenendo integri tanto i presupposti sostanziali dell’intervento quanto i poteri di verifica dell’Amministrazione.
4. Piano attuativo, urbanizzazione esistente e lottizzazione abusiva: la necessità di una lettura coordinata della disciplina statale, regionale e comunale
Un ulteriore e decisivo terreno di confronto tra accusa e difese ha riguardato la pretesa necessità di un piano attuativo preventivo. La Procura richiamava, in particolare, l’art. 41-quinquies, comma 6, della L. 17 agosto 1942, n. 1150, disposizione che, nelle condizioni ivi previste, subordina la realizzazione di edifici eccedenti determinate soglie di densità edilizia o di altezza alla preventiva approvazione di un piano particolareggiato o di una lottizzazione convenzionata estesi all’intera zona. La questione assumeva evidente rilievo nel caso di Torre Milano, trattandosi di un edificio di altezza pari a 82,25 metri e caratterizzato, secondo quanto riportato nella sentenza, da una densità di 4,89 mc/mq. Da tali dati dimensionali l’accusa faceva discendere la necessità inderogabile della preventiva pianificazione attuativa e, conseguentemente, la configurabilità delle contestazioni relative all’edificazione in assenza del necessario titolo e alla lottizzazione abusiva. Il problema, tuttavia, non poteva essere risolto attraverso la mera applicazione meccanica dei due parametri quantitativi. La vicenda si collocava all’interno di un sistema normativo assai più articolato, nel quale interferivano la disciplina statale, la L.R. Lombardia n. 12/2005, il PGT e il Regolamento edilizio del Comune di Milano, nonché una consolidata prassi amministrativa e un quadro giurisprudenziale formatosi nel corso degli anni. La stessa sentenza ricorda, infatti, l’orientamento secondo il quale la necessità dello strumento urbanistico attuativo deve essere verificata anche alla luce dello stato effettivo di urbanizzazione dell’area. Vengono richiamate, tra le altre, Cons. Stato, Sez. IV, 11 novembre 2022, n. 9916 e Cons. Stato, Sez. II, 9 dicembre 2020, n. 7843, nel quadro del principio secondo cui la pianificazione attuativa può risultare superflua quando la zona presenti un grado di edificazione e urbanizzazione tale da non richiedere un ulteriore disegno urbanistico di dettaglio; diversamente, essa rimane necessaria quando l’intervento richieda una nuova organizzazione del territorio o un’integrazione delle opere e dei servizi esistenti. Sentenza Torre Stresa La questione non è meramente formale. Il piano attuativo non costituisce un adempimento fine a sé stesso, ma lo strumento attraverso il quale l’Amministrazione governa trasformazioni che, per consistenza e incidenza territoriale, richiedano una preventiva organizzazione delle infrastrutture, degli standard, degli spazi pubblici e dell’assetto complessivo dell’area. Ne consegue che il tema dell’urbanizzazione esistente diviene centrale per comprendere se l’intervento costituisca esercizio diretto di una capacità edificatoria già conformata dalla pianificazione oppure realizzi una trasformazione qualitativamente tale da richiedere una nuova decisione urbanistica. È su questo terreno che il problema del piano attuativo si salda inevitabilmente con quello della lottizzazione abusiva di cui agli artt. 30 e 44 del D.P.R. n. 380/2001. La fattispecie non può essere ricavata dalla sola rilevanza dimensionale dell’edificio. Il bene protetto è, più profondamente, la potestà pubblica di governo del territorio: ciò che l’ordinamento intende impedire è che una trasformazione avente sostanziale valenza pianificatoria venga realizzata attraverso una successione di atti edilizi, sostituendo di fatto la decisione del privato alla preventiva valutazione urbanistica riservata all’Amministrazione. Da ciò deriva una distinzione essenziale: un intervento edilizio può essere certamente molto rilevante sotto il profilo dimensionale senza che tale circostanza sia, isolatamente considerata, sufficiente a dimostrare l’esistenza di una lottizzazione abusiva. Occorre verificare concretamente se l’opera abbia determinato una trasformazione urbanistica ulteriore rispetto a quella già contemplata dalla pianificazione, generando esigenze infrastrutturali e di standard tali da richiedere una nuova organizzazione dell’area che il singolo titolo edilizio non avrebbe potuto legittimamente sostituire. Il punto, pertanto, non è soltanto quanto si costruisce, ma se, attraverso ciò che si costruisce, il privato abbia finito per esercitare una funzione di pianificazione che l’ordinamento riserva alla pubblica amministrazione.
5. Il punto decisivo dell’assoluzione: non è sufficiente prospettare l’illecito oggettivo, occorre provare la colpevolezza
È tuttavia sul versante propriamente della sfera penale che la sentenza raggiunge, a parere di chi scrive, il suo punto di maggiore interesse. Il Tribunale non si limita infatti ad escludere l’esistenza di un accordo fraudolento o di una consapevole volontà di aggirare la disciplina urbanistica. La motivazione compie un passaggio ulteriore e assai più significativo: ritiene non raggiunta la prova neppure della colpa. La distinzione è fondamentale. La natura contravvenzionale dei reati urbanistici non consente di trasformare automaticamente qualsiasi successiva valutazione di illegittimità amministrativa in responsabilità penale. Anche quando la contravvenzione sia punibile indifferentemente a titolo di dolo o di colpa, rimane necessario accertare che la condotta sia personalmente rimproverabile all’agente. Ed è proprio su questo piano che il Tribunale attribuisce rilievo determinante al contesto storico e amministrativo nel quale l’intervento era maturato. Per molti anni, infatti, la giurisprudenza amministrativa aveva fornito indicazioni compatibili con le interpretazioni seguite dagli uffici del Comune di Milano. La sentenza osserva che, prima del 2023, gli esposti e i ricorsi proposti contro interventi analoghi non avevano condotto all’affermazione dell’illegittimità delle prassi comunali. Si era così progressivamente consolidato, presso gli uffici pubblici e tra i professionisti operanti nel settore, un affidamento circa la correttezza delle modalità interpretative e operative adottate dall’Amministrazione. Sentenza Torre Stresa Il dato temporale assume qui una funzione decisiva. La sentenza accerta che determinate prassi erano seguite dal Comune sin dal 2013 e che, a partire dal 2016, per gli interventi di demolizione e ricostruzione veniva ordinariamente utilizzata la SCIA accompagnata da atto d’obbligo. Non si trattava, dunque, di un’interpretazione estemporanea elaborata per il singolo intervento, ma di un modello amministrativo reiterato nel tempo. La responsabilità penale non può allora essere ricostruita ex post, assumendo come parametro di diligenza un orientamento giurisprudenziale formatosi o consolidatosi successivamente alla condotta. Diversamente, si finirebbe per trasformare l’evoluzione interpretativa del diritto urbanistico in una sorta di fonte retroattiva di colpa.
6. Buona fede, affidamento qualificato e fattori positivi provenienti dalla pubblica amministrazione
Il ragionamento trova un ulteriore fondamento nella giurisprudenza richiamata dal Tribunale in materia di buona fede nelle contravvenzioni urbanistiche. La sentenza richiama, tra le altre, Cass. pen., Sez. III, n. 45833/2012 e n. 15987/2013, nonché Cass. pen., Sez. III, n. 49910/2009, n. 42021/2014, Sez. I, n. 47712/2015 e Sez. III, n. 35314/2016. Il principio che emerge da tale orientamento è particolarmente importante: la buona fede può assumere rilevanza ai fini dell’esclusione dell’elemento soggettivo quando l’errore dell’agente non derivi da una mera convinzione personale, ma trovi origine in fattori positivi esterni riconducibili all’autorità amministrativa istituzionalmente preposta alla tutela dell’interesse protetto, tali da ingenerare uno scusabile convincimento circa la liceità della condotta. Sentenza Torre Stresa La distinzione è decisiva. Non è sufficiente affermare di avere confidato nella legittimità della propria condotta. Occorre che tale affidamento sia qualificato, vale a dire fondato su elementi oggettivi e riconoscibili. Ed è proprio ciò che il Tribunale ritiene verificatosi nella vicenda milanese. Non vi era soltanto l’interpretazione del costruttore o del progettista: vi erano atti dell’Amministrazione, determinazioni comunali, prassi consolidate, procedimenti istruiti dagli uffici competenti, precedenti giurisprudenziali e una modalità operativa applicata per anni ad interventi analoghi. La convergenza di tali elementi impediva, secondo il Tribunale, di individuare quella negligenza, imprudenza o imperizia necessaria per muovere agli imputati un rimprovero almeno colposo. Si tratta di un principio di particolare importanza per professionisti e funzionari pubblici: l’affidamento sull’azione dell’Amministrazione non costituisce automaticamente una causa di esonero dalla responsabilità, ma può assumere decisiva rilevanza penalistica quando derivi da comportamenti positivi, univoci e reiterati della stessa autorità competente e trovi ulteriore conforto nel quadro giurisprudenziale esistente al momento della condotta.
7. L’incertezza normativa e giurisprudenziale come elemento decisivo nella valutazione della colpa
La sentenza compie, infine, un ulteriore passaggio che merita particolare attenzione perché investe un problema sempre più evidente nel diritto urbanistico contemporaneo: quello della prevedibilità della regola concretamente applicabile. Il Tribunale riconosce che il processo ha fatto emergere, «a tutto voler concedere», una situazione di grande incertezza interpretativa, non circoscritta a una singola disposizione, ma derivante dal difficile coordinamento tra norme statali, regionali e comunali e dalla successione di orientamenti giurisprudenziali non sempre coincidenti. La motivazione richiama anche TAR Lombardia n. 1625/2026, rilevando come lo stesso mutamento di atteggiamento dell’Amministrazione comunale sia maturato in un contesto successivo all’avvio delle indagini penali e al manifestarsi del contrasto tra le prassi precedentemente seguite dagli uffici e le interpretazioni proposte dall’Autorità giudiziaria. Sentenza Torre Stresa Il Tribunale arriva così a una conclusione particolarmente netta: anche considerando sussistenti, sulla base dei più recenti orientamenti giurisprudenziali, alcuni degli elementi oggettivi delle contravvenzioni contestate, difetta la prova dell’elemento soggettivo sia nella forma dolosa sia in quella colposa. È probabilmente questo il passaggio della decisione destinato ad assumere il maggiore rilievo generale. Il diritto penale non può infatti trasformare retrospettivamente l’evoluzione dell’interpretazione giurisprudenziale in una regola cautelare che l’agente avrebbe dovuto conoscere e osservare anni prima. Se, al momento della condotta, una determinata soluzione era sostenuta dall’Amministrazione competente, applicata attraverso una prassi consolidata e confortata da significativi precedenti giurisprudenziali, il successivo affermarsi di una lettura più restrittiva può certamente incidere sull’azione amministrativa futura, ma non determina automaticamente la colpevolezza penale di chi abbia agito nel precedente contesto interpretativo. In altri termini, la sopravvenuta affermazione di un’interpretazione più rigorosa può modificare il diritto vivente per il futuro; non può, per ciò solo, trasformare retroattivamente una condotta tenuta in affidamento su un quadro normativo e amministrativo diverso in una condotta penalmente colposa.
8. L’assenza dell’elemento soggettivo e le conseguenze sulla confisca urbanistica
La conclusione raggiunta sul piano della responsabilità individuale produce un effetto immediato anche rispetto alla richiesta di confisca urbanistica prevista dall’art. 44 del D.P.R. n. 380/2001. Il Tribunale ne dispone il rigetto sul presupposto che la confisca, per la sua natura sostanzialmente sanzionatoria, richiede l’accertamento della fattispecie di lottizzazione abusiva nei suoi elementi oggettivi e soggettivi. La sentenza richiama sul punto Cass. pen., Sez. III, n. 14005/2018, n. 8350/2019 e n. 31182/2020, sottolineando come l’applicazione della misura reale presupponga un accertamento giurisdizionale effettivo della responsabilità e non possa fondarsi sulla sola configurabilità oggettiva della trasformazione urbanistica. Venendo meno la prova della colpevolezza, viene conseguentemente meno anche il presupposto necessario per l’applicazione della confisca. Sentenza Torre Stresa Il collegamento è particolarmente significativo: la dimensione soggettiva non costituisce un elemento marginale della fattispecie, ma rappresenta un limite anche rispetto alle conseguenze patrimoniali più incisive dell’illecito urbanistico. Il significato complessivo della sentenza: la legalità urbanistica non può essere separata dalla colpevolezza penale La portata della sentenza non può essere correttamente sintetizzata nell’affermazione, eccessivamente semplicistica, secondo cui il Tribunale avrebbe stabilito che “Torre Milano era tutto regolare”. La motivazione è molto più complessa e, proprio per questo, assai più interessante. Il Giudice prende atto del fatto che gli orientamenti più recenti della giurisprudenza penale e amministrativa hanno progressivamente introdotto criteri maggiormente rigorosi in tema di demolizione e ricostruzione, distinzione tra ristrutturazione edilizia e nuova costruzione, applicazione dell’art. 41-quinquies della L. n. 1150/1942 e necessità della pianificazione attuativa. La stessa sentenza arriva a ritenere che tali orientamenti possano sostenere alcuni profili oggettivi delle contestazioni. Ma è precisamente a questo punto che il ragionamento si sposta dal piano urbanistico-amministrativo a quello propriamente penale. L’eventuale illegittimità oggettiva dell’intervento non esaurisce il giudizio sulla responsabilità penale. Occorre accertare se quella violazione fosse concretamente riconoscibile dall’agente al momento del fatto e se possa essergli mosso un rimprovero personale almeno a titolo di colpa. Nel caso esaminato, il Tribunale risponde negativamente. Da qui il dispositivo: tutti gli imputati vengono assolti dai capi A) e B) perché il fatto non costituisce reato; il progettista viene altresì assolto dal capo D) con la medesima formula, ai sensi dell’art. 530 c.p.p. Sentenza Torre Stresa La pronuncia sembra dunque svilupparsi attraverso una concatenazione argomentativa particolarmente significativa: la SCIA alternativa costituisce un titolo edilizio espressamente previsto dall’art. 23 del Testo Unico; la sua utilizzazione per interventi edilizi rilevanti non è, di per sé, sintomatica di illiceità; la semplificazione amministrativa e la rigenerazione urbana rappresentano precise finalità perseguite dal legislatore; la distinzione tra ristrutturazione e nuova costruzione ha conosciuto una profonda evoluzione normativa e giurisprudenziale; il Comune di Milano aveva elaborato e applicato per anni una determinata interpretazione; tale interpretazione aveva trovato significativi riscontri nella giurisprudenza amministrativa; professionisti, operatori e funzionari avevano fatto affidamento su quel quadro; gli orientamenti più restrittivi si sono consolidati successivamente. Il punto di maggiore interesse della pronuncia può allora essere individuato proprio nella dimensione temporale della colpevolezza. Il professionista, il funzionario e il privato devono essere giudicati sulla base del quadro normativo e interpretativo concretamente conoscibile nel momento in cui hanno agito, e non attraverso una ricostruzione retrospettiva fondata esclusivamente sugli approdi giurisprudenziali successivi. La complessità dell’ordinamento urbanistico-edilizio può certamente condurre il giudice a una qualificazione dell’intervento diversa da quella adottata dall’Amministrazione. Ma tra la diversa qualificazione giuridica dell’opera e la responsabilità penale personale esiste uno spazio che non può essere cancellato: quello della colpevolezza. Ed è probabilmente questa la considerazione che trascende maggiormente la specifica vicenda di Torre Milano. In un settore caratterizzato da una continua stratificazione di norme statali, leggi regionali, strumenti urbanistici, regolamenti comunali, circolari, prassi amministrative e orientamenti giurisprudenziali non sempre coincidenti, il principio di colpevolezza assume una funzione essenziale di garanzia. L’incertezza del diritto non può essere scaricata integralmente sul cittadino, sul professionista o sul funzionario pubblico. Quando l’ordinamento offre nel tempo interpretazioni diverse, quando la stessa Amministrazione indica e applica per anni un determinato percorso procedimentale e quando tale percorso trova conforto nella giurisprudenza del momento, il successivo mutamento interpretativo può certamente imporre di cambiare strada per il futuro, ma non può automaticamente trasformare il percorso precedentemente seguito in un illecito penalmente rimproverabile. È questa, forse, la lezione più rilevante che emerge dalla sentenza: in materia urbanistico-edilizia la legalità dell’intervento e la responsabilità penale dell’agente costituiscono piani necessariamente comunicanti, ma non sovrapponibili. Anche laddove possa essere discussa o persino riconosciuta l’illegittimità oggettiva di una scelta amministrativa, per affermare la responsabilità penale occorre ancora dimostrare, con riferimento al momento della condotta, che quella scelta fosse personalmente rimproverabile all’agente almeno a titolo di colpa. Nel processo Torre Milano, secondo il Tribunale, questa prova non è stata raggiunta.
(foto S.D., archivio GrIG)
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