Project financing: chi può asseverare il PEF in gara?

Il Piano Economico Finanziario di un’operazione di project
financing può essere asseverato da un professionista abilitato
oppure deve necessariamente intervenire un istituto di credito o
una società di revisione? E se il Codice dei contratti pubblici
ammette entrambe le possibilità, cosa accade quando il disciplinare
di gara ne prevede soltanto una?

L’art. 193 del
D.Lgs. n. 36/2023, a differenza della precedente
disciplina, non individua espressamente i soggetti chiamati ad
asseverare il PEF. La possibilità di rivolgersi anche a un
professionista persona fisica deve però fare i conti con le
prescrizioni che la stazione appaltante può introdurre nella
documentazione di gara, soprattutto quando ritenga necessario
acquisire determinate garanzie sulla sostenibilità
economico-finanziaria dell’operazione.

Il rapporto tra queste disposizioni è stato esaminato dal
Consiglio di Stato nella sentenza
dell’8 ottobre 2026, n. 7394, che ha annullato
l’aggiudicazione di una procedura di finanza di progetto perché il
PEF era stato asseverato da un soggetto diverso da quelli indicati
nel disciplinare.

Project financing e asseverazione del PEF: il caso esaminato

La controversia è nata nell’ambito di una procedura di
finanza di progetto su iniziativa pubblica,
indetta per affidare interventi di efficientamento energetico del
patrimonio immobiliare destinato all’edilizia residenziale
pubblica.

Uno degli operatori partecipanti ha impugnato l’aggiudicazione
contestando, tra le altre irregolarità, l’asseverazione del PEF
presentato dall’aggiudicataria, effettuata da un professionista
persona fisica anziché da uno dei soggetti espressamente
individuati nel disciplinare.

La documentazione di gara richiedeva, nell’ambito dell’offerta
economica e a pena di esclusione, un PEF coerente
con la proposta formulata, capace di dimostrarne la sostenibilità
per l’intera durata del rapporto e asseverato da un
istituto di credito, da una società di servizi
costituita da un istituto di credito oppure da una società
di revisione ai sensi della Legge n. 1966/1939.

L’aggiudicataria aveva invece prodotto un piano asseverato da un
professionista abilitato, facendo riferimento alla disciplina
contenuta nell’art. 193 del D.Lgs. n. 36/2023.

Il TAR ha respinto il ricorso, ritenendo che la nuova disciplina
della finanza di progetto consentisse l’asseverazione anche da
parte di una persona fisica. Il giudice di primo grado ha
valorizzato la differenza rispetto all’art. 183, comma 9, del
D.Lgs. n. 50/2016, che individuava espressamente le categorie di
soggetti abilitati a svolgere questa attività.

L’operatore ricorrente ha quindi proposto appello, sostenendo
che il TAR avesse attribuito alla disposizione legislativa una
portata tale da superare una prescrizione del disciplinare che
continuava a vincolare i concorrenti e la stessa
amministrazione.

Chi può asseverare il PEF secondo l’art. 193 del Codice?

L’art. 193, comma 10, del D.Lgs. n. 36/2023, nel disciplinare la
procedura di gara successiva all’approvazione del progetto di
fattibilità tecnico-economica presentato dal promotore, stabilisce
che i concorrenti, compresi il promotore e il proponente,
presentano un’offerta contenente il Piano Economico
Finanziario asseverato.

La disposizione non specifica da chi debba provenire
l’asseverazione, diversamente da quanto prevedeva l’art. 183, comma
9, del D.Lgs. n. 50/2016, che faceva espresso riferimento agli
istituti di credito, alle società di servizi costituite dagli
stessi istituti e alle società di revisione.

Il nuovo Codice consente quindi di ricorrere anche a
professionisti abilitati persone fisiche, senza
riproporre la delimitazione soggettiva contenuta nella normativa
previgente.

L’assenza di un’indicazione legislativa non impedisce tuttavia
alla stazione appaltante di disciplinare questo aspetto negli atti
di gara, individuando, in relazione alle caratteristiche della
procedura, i soggetti dai quali intende acquisire
l’asseverazione.

Rimaneva da stabilire se questa facoltà potesse essere
esercitata anche quando il disciplinare richiedeva espressamente
l’intervento di un istituto di credito o di una società.

Asseverazione del PEF: il disciplinare può escludere i
professionisti?

Palazzo Spada ha accolto l’appello, soffermandosi anzitutto
sulla formulazione del disciplinare, che individuava espressamente
i soggetti chiamati ad asseverare il PEF.

La clausola non si limitava a richiamare genericamente l’art.
193 del Codice, ma stabiliva che l’asseverazione dovesse provenire
da un istituto di credito, da una società di servizi costituita
dallo stesso oppure da una società di revisione. Il rinvio alla
disciplina legislativa, contenuto nella disposizione, non poteva
quindi essere utilizzato per attribuirle un significato diverso da
quello risultante dal testo.

I giudici hanno richiamato i criteri di interpretazione delle
clausole di gara, ricordando che, quando una prescrizione formulata
a pena di esclusione presenta un significato letterale e logico
inequivoco, il principio del favor partecipationis
non consente di modificarne la portata attraverso interpretazioni
che finirebbero per alterare le regole stabilite
dall’amministrazione.

Nel caso esaminato, peraltro, la clausola non era stata
impugnata, né in via principale né incidentale, e non era stata
annullata in autotutela, continuando quindi a disciplinare la
procedura.

Il Collegio ha escluso anche che la prescrizione fosse
incompatibile con l’art. 193, comma 10, del D.Lgs. n. 36/2023,
precisando che la nuova disposizione consente, ma non
impone, che il PEF venga asseverato da un professionista
abilitato persona fisica.

L’amministrazione può pertanto richiedere genericamente un piano
asseverato, ammettendo in tal modo sia persone fisiche sia persone
giuridiche, oppure individuare espressamente determinate categorie
di soggetti asseveratori.

La scelta di richiedere l’intervento di un istituto di credito o
di una società non è stata ritenuta di per sé contraria al
principio del favor partecipationis, considerando che tutti i
concorrenti possono rivolgersi ai soggetti indicati nel
disciplinare.

Secondo il Consiglio di Stato, l’organizzazione collettiva e la
trasparenza patrimoniale delle persone giuridiche possono offrire,
almeno tendenzialmente, maggiori garanzie rispetto
all’asseverazione proveniente da un singolo professionista, come
dimostra anche la scelta compiuta dal legislatore nel precedente
Codice.

Una valutazione che si collega alla funzione del PEF nelle
operazioni di project financing, nelle quali la sostenibilità
dell’offerta deve essere verificata considerando i ricavi attesi, i
flussi di cassa e i costi di realizzazione e gestione
dell’intervento per l’intera durata del rapporto.

Asseverazione del PEF e tassatività delle cause di esclusione

La legittimità della prescrizione contenuta nel disciplinare
doveva essere valutata anche alla luce dell’art.
10 del D.Lgs. n. 36/2023, il cui comma 2 stabilisce la
tassatività delle cause di esclusione previste
dagli artt. 94 e 95, disponendo la nullità delle clausole che ne
introducono ulteriori.

Il dubbio riguardava la possibilità che l’obbligo di rivolgersi
esclusivamente a determinati soggetti per l’asseverazione del PEF
costituisse una causa di esclusione aggiuntiva rispetto a quelle
previste dal Codice.

Il Consiglio di Stato ha respinto questa interpretazione,
osservando che la clausola non introduceva un nuovo requisito di
ordine generale a carico del concorrente, ma disciplinava il
contenuto e le modalità di presentazione dell’offerta
economica.

Il PEF doveva possedere determinate caratteristiche e, tra
queste, figurava l’asseverazione da parte di uno dei soggetti
espressamente indicati negli atti di gara. La mancata osservanza
della prescrizione comportava quindi una difformità dell’offerta
rispetto alle condizioni stabilite dall’amministrazione.

Per i giudici, la clausola non era nulla né ai sensi dell’art.
21-septies della Legge n. 241/1990, né ai sensi dell’art. 10, comma
2, del D.Lgs. n. 36/2023.

L’art. 107, comma 1, del Codice subordina infatti
l’aggiudicazione alla conformità dell’offerta alle
previsioni contenute nel bando e negli altri documenti di gara,
senza che questa regola interferisca con il principio di
tassatività delle cause di esclusione.

Il mancato rispetto di una prescrizione legittima della lex
specialis relativa al contenuto dell’offerta può quindi
impedirne l’aggiudicazione, anche quando non vengono in rilievo i
requisiti di ordine generale dell’operatore economico.

Lex
specialis e autovincolo della stazione appaltante

Nella stessa procedura, relativamente a un altro lotto,
l’amministrazione aveva già escluso l’aggiudicataria anche per la
mancata produzione di un PEF asseverato da uno dei soggetti
richiesti dal disciplinare.

Il Consiglio di Stato ha esaminato il verbale della seduta
durante la quale la commissione giudicatrice aveva rilevato che
l’asseveratore non risultava appartenere alle categorie indicate
nella documentazione di gara.

In quell’occasione, la commissione aveva considerato la
difformità incompatibile con la verifica della congruità,
dell’affidabilità e della sostenibilità dell’intervento,
richiamando la scelta dell’amministrazione di acquisire determinate
garanzie attraverso l’asseverazione del PEF.

La stessa stazione appaltante aveva dunque applicato la
clausola, in un altro lotto, nel senso di richiedere
necessariamente l’intervento di una persona giuridica, confermando
l’interpretazione letterale sostenuta dall’appellante.

La successiva aggiudicazione a favore di un concorrente che
aveva presentato un piano asseverato da una persona fisica
risultava quindi incompatibile con la disciplina di gara.

Le prescrizioni legittimamente introdotte dall’amministrazione
costituiscono autovincoli che devono essere
rispettati anche nella successiva valutazione delle offerte e non
possono essere superati attraverso interpretazioni che ne
modifichino il contenuto dopo la loro presentazione.

Nel caso esaminato, le previsioni del disciplinare erano rimaste
efficaci e imponevano un preciso obbligo ai concorrenti, al quale
la stazione appaltante non poteva derogare in sede di
aggiudicazione.

Project financing: cosa devono verificare stazioni appaltanti e
concorrenti

Il Consiglio di Stato ha ritenuto che il Piano Economico
Finanziario asseverato da un professionista persona fisica non
fosse conforme alla prescrizione contenuta nel disciplinare, con la
conseguenza che l’offerta non poteva essere legittimamente
aggiudicata.

Applicando l’art. 107, comma 1, del D.Lgs. n. 36/2023, i giudici
hanno accolto il secondo motivo di appello, riformato la sentenza
del TAR e annullato l’aggiudicazione, rimettendo
alla stazione appaltante l’adozione di un nuovo provvedimento a
favore del secondo classificato, salvi gli ulteriori ed eventuali
adempimenti.

La sentenza conferma che l’asseverazione del PEF da parte di un
professionista abilitato persona fisica è ammessa dall’art. 193 del
D.Lgs. n. 36/2023, ma la sua utilizzabilità nella singola procedura
dipende anche dalle prescrizioni del disciplinare.

Le stazioni appaltanti possono richiedere l’intervento di un
istituto di credito o di una società abilitata quando ritengano
tale scelta rispondente alle caratteristiche dell’operazione,
purché la relativa prescrizione sia legittima e compatibile con la
disciplina legislativa. Una volta inserita negli atti di gara, la
clausola vincola anche l’amministrazione nella valutazione delle
offerte.

Chi partecipa a una procedura di project financing deve quindi
verificare quali soggetti siano ammessi all’asseverazione prima di
predisporre il PEF, senza considerare sufficiente la possibilità
generalmente riconosciuta dal Codice. L’art. 193 non ripristina
l’obbligo di asseverazione bancaria previsto dalla
precedente disciplina, ma nemmeno impedisce alla stazione
appaltante di richiedere garanzie ulteriori attraverso la
documentazione di gara. Se il disciplinare individua espressamente
i soggetti asseveratori, il mancato rispetto della prescrizione può
impedire l’aggiudicazione.