Se il Comune chiede nuove integrazioni mesi dopo la domanda di
permesso di costruire, i termini ripartono da capo? Quando
l’ufficio dice che la pratica è ancora all’esame, si può parlare di
silenzio? E chi ricorre al TAR ottiene il permesso direttamente
dalla sentenza?
La risposta arriva dal TAR Lombardia con la sentenza
n. 4605 del 14 ottobre 2026, per la quale sulla domanda di
permesso di costruire il silenzio del Comune cessa soltanto con un
provvedimento che chiude il procedimento, e non con note
interlocutorie o con richieste di integrazioni arrivate quando i
termini sono ormai scaduti. Chi, dopo mesi di attesa oltre i tempi
di legge, si vede recapitare l’ennesima domanda di carte non deve
dunque considerarla l’inizio di un nuovo conto alla rovescia, e non
perde la strada del ricorso solo perché l’ufficio dichiara di avere
ancora l’istruttoria aperta.
Il Comune, in sostanza, non può rimettere in moto l’orologio a
scadenza avvenuta. È il
d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) a consentire
l’interruzione del termine una sola volta ed entro trenta giorni
dalla domanda, e da questa regola i giudici ricavano che il ritardo
non si recupera con una richiesta istruttoria successiva.
Né basta all’ufficio invocare la complessità tecnica della
pratica, che può giustificare pareri e approfondimenti ma non un
rinvio senza fine; e neppure ci si può aspettare che il giudice,
accertata l’inerzia, rilasci il titolo al posto del Comune, perché
sulla possibilità di costruire deve ancora pronunciarsi
l’amministrazione.
Permesso di costruire per un nuovo edificio residenziale: la
vicenda
Tutto è cominciato nell’ottobre 2024, quando una società,
promissaria acquirente di un immobile, ha chiesto il permesso di
costruire per realizzare un fabbricato residenziale di cinque piani
fuori terra con autorimessa interrata. Nel gennaio 2025, dopo
alcune integrazioni documentali, il Comune ha comunicato il
preavviso di rigetto, segnalando tra l’altro la mancata allegazione
dei certificati dei diritti edificatori intestati all’edificante,
la necessità di verificare l’indice di edificabilità territoriale
rispetto al lotto funzionale e il carattere condizionato del parere
della Commissione per il Paesaggio. La richiedente ha risposto a
febbraio con una memoria e nuovi documenti.
Ottenuto il parere paesaggistico favorevole, nel febbraio 2026 è
stata chiesta la voltura della pratica a favore della società che
avrebbe poi agito in giudizio e sono stati depositati il parere, la
bozza di atto unilaterale d’obbligo e i certificati dei diritti
edificatori. Due solleciti, ad aprile e a maggio, sono rimasti
senza risposta, e a giugno la società si è rivolta al TAR contro il
silenzio.
A giudizio pendente, a fine luglio il Comune ha chiesto una
relazione urbanistica asseverata e alcune tavole per definire il
lotto funzionale alla luce dei titoli pregressi e verificare la
superficie esistente dichiarata in progetto, documentazione che la
società ha depositato a fine agosto. Per la ricorrente la nota di
luglio non aveva natura conclusiva e non superava l’inerzia, mentre
il Comune ha sostenuto di non essere rimasto inerte, avendo
coltivato l’istruttoria, comunicato i motivi ostativi e chiesto
nuova documentazione, e ha riferito che quella depositata ad agosto
era ancora in corso di esame.
Termini del permesso di costruire e preavviso di rigetto: cosa
prevede la legge
Il perimetro normativo è segnato anzitutto dall’art. 2 della
Legge n. 241/1990, che obbliga l’amministrazione a concludere
il procedimento con un provvedimento espresso entro il termine
stabilito, decorrente, nei procedimenti a istanza di parte, dal
ricevimento della domanda.
Per il permesso di costruire la scansione è dettata dall’art. 20
del d.P.R. n. 380/2001. Entro sessanta giorni dalla domanda il
responsabile del procedimento formula la proposta di provvedimento,
e il provvedimento finale va adottato nei trenta giorni successivi,
che diventano quaranta quando all’istante sono stati comunicati i
motivi ostativi. Il termine può essere sospeso per chiedere
modifiche di modesta entità al progetto e può essere interrotto una
sola volta, entro trenta giorni dalla domanda, esclusivamente per
la motivata richiesta di documenti che non siano già nella
disponibilità dell’amministrazione o che questa non possa acquisire
autonomamente, e in quel caso ricomincia a decorrere dalla
ricezione della documentazione.
Il preavviso di rigetto previsto dall’art. 10-bis della Legge n.
241/1990 sospende a sua volta i termini, che ricominciano a
decorrere dieci giorni dopo le osservazioni dell’interessato o, in
mancanza, dalla scadenza del termine per presentarle.
Sul versante processuale, l’art. 31 del
D.Lgs. n. 104/2010 (Codice del processo amministrativo)
consente di agire contro il silenzio finché perdura l’inadempimento
e non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione, e
permette al giudice di pronunciarsi sulla fondatezza della pretesa
solo quando l’attività è vincolata o quando non residuano margini
di discrezionalità né adempimenti istruttori a carico
dell’amministrazione.
Richiesta di integrazioni oltre i trenta giorni: perché non
interrompe il termine
Il punto fermo da cui partono i giudici è che il
silenzio-inadempimento viene meno soltanto con una determinazione
conclusiva. Atti interlocutori, preparatori o soprassessori e
richieste istruttorie che non esprimono una volontà provvedimentale
definitiva non soddisfano l’obbligo di provvedere, e il TAR lo
ricorda richiamando un precedente del Consiglio di Stato. La stessa
difesa comunale, dichiarando di avere ancora all’esame i documenti
di agosto, conferma che quell’atto manca.
Quanto alla nota di luglio, il TAR aderisce all’orientamento di
alcuni tribunali amministrativi per cui una richiesta di
integrazioni formulata oltre i trenta giorni non produce alcun
effetto interruttivo, perché deve intervenire nel termine
perentorio fissato dalla legge. Una volta decorso inutilmente il
termine, che nel caso esaminato era ampiamente scaduto già prima
della nota, l’amministrazione non può neutralizzare gli effetti del
proprio ritardo con richieste tardive, ferma restando la diversa
questione degli eventuali effetti taciti e dei poteri di
autotutela, che la sentenza menziona senza affrontarla.
Lo stesso vale per la complessità della pratica, che per i
giudici può incidere sulla necessità di acquisire atti e pareri ma
non consente di sottrarre il procedimento al regime legale dei
termini né di rinviare sine die la decisione, contro il principio
di certezza dei tempi del procedimento che si ricava dall’art. 2
della legge sul procedimento amministrativo.
Il ricorso è anche tempestivo, perché nei procedimenti a
formazione progressiva il termine annuale per agire va riferito
all’ultimo apporto idoneo a riattivare l’obbligo di provvedere,
come il deposito del febbraio 2026 con cui il privato ha superato i
motivi ostativi. Resta invece fuori dal giudizio la spettanza del
permesso, perché natura e oggetto della pratica non consentono al
giudice di pronunciarsi sul titolo, la cui valutazione è rimessa
all’istruttoria del Comune.
Lotto funzionale e raddoppio dei termini: cosa resta da verificare
sul progetto
Sul piano tecnico, la conformità del progetto, la definizione
del lotto funzionale e la corrispondenza della superficie esistente
con i titoli pregressi non sono state in realtà decise, perché la
pronuncia si è arrestata prima, sul terreno dell’obbligo di
provvedere. Dagli atti richiamati emerge peraltro che il tema del
lotto funzionale figurava già tra i motivi ostativi del gennaio
2025, per cui la richiesta del luglio 2026 ha riguardato un profilo
che l’ufficio aveva individuato da oltre un anno.
In una prospettiva di sistema, anche se la pronuncia non lo
affronta, il comma 7 dell’art. 20 offre già un canale per i
progetti particolarmente complessi, consentendo di raddoppiare i
termini istruttori e quello per le integrazioni con una motivata
risoluzione del responsabile del procedimento. Nel caso lombardo,
però, la disciplina regionale prevede già il raddoppio per i comuni
più popolosi, e l’ufficio non può disporne un secondo, come ha
affermato lo stesso giorno il TAR Lombardia con la sentenza n.
4604/2026, che applica gli stessi termini al permesso di costruire
convenzionato.
Anche raddoppiata, in ogni caso, la finestra per le integrazioni
resterebbe lontanissima da una richiesta arrivata a oltre un anno e
mezzo dalla domanda. La complessità, insomma, entra nel
procedimento con un atto espresso e tempestivo, non con una
dilatazione di fatto dei tempi. Sul diverso profilo delle
integrazioni presentate spontaneamente dal privato, che non
rimettono in termini l’amministrazione, si veda il Consiglio di
Stato con la sentenza n. 11217/2023.
Il Comune non risponde sul permesso di costruire: cosa cambia per
progettisti e imprese
In conclusione, il TAR Lombardia ha accolto il ricorso, ha
dichiarato illegittimo il silenzio-inadempimento e ha ordinato al
Comune di pronunciarsi in modo espresso, completando l’istruttoria,
entro trenta giorni. Se l’inerzia dovesse proseguire, su istanza di
parte sarà nominato un commissario ad acta.
A chi segue una pratica edilizia conviene tenere con precisione
la cronologia del fascicolo, dalla domanda al preavviso di rigetto
fino all’ultima integrazione utile, perché da quelle date dipendono
i termini e la finestra per agire. Per gli uffici tecnici la
ricaduta è speculare, perché solo una richiesta documentale
motivata e tempestiva interrompe il termine.
La pronuncia si colloca nel solco della giurisprudenza che legge
i termini dell’art. 20 come una garanzia per il privato e non come
una scadenza orientativa. Il tempo del procedimento appartiene a
entrambe le parti, e chi ha l’ultima parola non può anche decidere
quando pronunciarla.
Silenzio del Comune sul permesso di costruire: le domande più
frequenti
Il Comune può interrompere i termini del permesso di costruire
chiedendo documenti in qualsiasi momento?
No. L’art. 20 del d.P.R. n. 380/2001 consente di interrompere il
termine una sola volta, entro trenta giorni dalla domanda (sessanta
nei casi in cui i termini sono raddoppiati), e solo per documenti
che l’amministrazione non ha già o non può acquisire da sé. Secondo
il TAR Lombardia (sentenza n. 4605/2026), una richiesta di
integrazioni formulata oltre quel limite non produce effetti
interruttivi.
Una nota interlocutoria del Comune basta a far cessare il
silenzio sulla domanda di permesso di costruire?
No. Secondo il TAR Lombardia (sentenza n. 4605/2026) il
silenzio-inadempimento viene meno soltanto con una determinazione
conclusiva, mentre note interlocutorie, atti preparatori e
richieste istruttorie che non esprimono una volontà provvedimentale
definitiva non soddisfano l’obbligo di provvedere. Resta distinta
la questione dell’eventuale silenzio-assenso previsto dall’art. 20,
comma 8, che la sentenza lascia impregiudicata.
Il TAR può rilasciare il permesso di costruire se il Comune
resta inerte?
No. Il giudice accerta l’illegittimità del silenzio e ordina al
Comune di provvedere entro un termine che di norma non supera i
trenta giorni, nominando, ove occorra, un commissario ad acta. Può
pronunciarsi sulla fondatezza della pretesa solo se l’attività è
vincolata o se non residuano margini di discrezionalità né
adempimenti istruttori, ipotesi che il TAR Lombardia (sentenza n.
4605/2026) ha escluso nel caso esaminato.
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