dalla prova dell’ante 1967 alla sanzione per mancata demolizione

La realizzazione di un immobile prima del 1° settembre 1967 non
ne dimostra automaticamente la legittimità
urbanistico-edilizia. Per escludere l’abusività di una
costruzione occorre ricostruirne l’epoca di realizzazione,
verificarne la consistenza originaria e accertare quali obblighi
autorizzativi fossero previsti dalla normativa vigente in quel
momento.

L’operazione può diventare particolarmente complessa quando
l’edificio è stato modificato nel tempo e la documentazione
disponibile non consente di distinguerne le diverse fasi
costruttive. Ulteriori problemi si presentano quando il Comune
accerta l’esistenza di opere prive di titolo edilizio in un’area
vincolata, ne ordina la demolizione e, a seguito della mancata
esecuzione, applica la
sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, del
d.P.R. n. 380/2001.

La questione è stata affrontata dal Consiglio di
Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana (CGARS)
con la
sentenza del 30 settembre 2026, n. 674, in una
controversia relativa a un fabbricato residenziale, ad alcuni
manufatti destinati ad attività agricole e alla successiva
irrogazione di una sanzione di 20.000 euro per inottemperanza
all’ordine di demolizione.

Abusi edilizi: dalla prova dell’ante 1967 alla sanzione per mancata
demolizione

La vicenda ha avuto origine da un accertamento comunale su un
edificio residenziale a due elevazioni fuori terra, con copertura a
falde, e su diversi manufatti utilizzati per attività agricole e
deposito.

In particolare, il Comune aveva rilevato l’assenza dei necessari
titoli edilizi e degli assensi richiesti in relazione ai vincoli
presenti sull’area, tra cui quello idrogeologico e la tutela
paesaggistica connessa alle fasce di rispetto dei corsi d’acqua, e
aveva quindi
ordinato la demolizione delle opere.

Il proprietario ha impugnato il provvedimento sostenendo che
l’abitazione fosse stata realizzata prima del 1° settembre 1967 e
che le strutture accessorie, per caratteristiche costruttive e
materiali impiegati, avessero natura precaria.

Dopo il rigetto del ricorso in primo grado, la controversia è
arrivata al CGARS anche in riferimento alla sanzione di
20.000 euro applicata per la mancata ottemperanza
all’ordine demolitorio.

Immobili ante 1967: quando serviva la licenza edilizia

Il riferimento al 1° settembre 1967 deriva dall’entrata in
vigore della Legge n. 765/1967, la c.d. “Legge
Ponte”, che ha modificato l’art. 31 della Legge n. 1150/1942
estendendo l’obbligo della licenza edilizia all’intero territorio
comunale.

Prima di questa modifica, la normativa statale prevedeva
l’obbligo di licenza all’interno dei centri abitati e, nei casi
previsti, nelle zone di espansione individuate dagli strumenti
urbanistici.

L’assenza di un obbligo generalizzato per l’intero territorio,
tuttavia, non significa che prima del settembre 1967 fosse sempre
possibile costruire liberamente fuori dai centri abitati, dovendo
verificare se nel Comune fossero presenti disposizioni
urbanistiche o regolamenti edilizi che imponessero già il
rilascio della licenza, anche per costruzioni situate all’esterno
del perimetro urbano.

L’epoca di realizzazione costituisce soltanto uno degli elementi
necessari per accertare la legittimità dell’immobile. È altrettanto
importante dimostrare che la costruzione avesse, in quel momento,
la consistenza oggi dichiarata oppure ricostruire i titoli che
hanno autorizzato le successive trasformazioni.

L’art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n.
380/2001 disciplina la documentazione utilizzabile per la

ricostruzione dello stato legittimo:
per gli immobili realizzati in un’epoca in cui non era obbligatorio
acquisire il titolo edilizio, la norma fa riferimento alle
informazioni catastali di primo impianto e ad altri documenti
probanti, quali riprese fotografiche, estratti cartografici,
documenti d’archivio e atti pubblici o privati di provenienza
dimostrata, tenendo conto dei titoli che hanno disciplinato gli
eventuali interventi successivi.

La disciplina dello stato legittimo non elimina, quindi, la
necessità di ricostruire la storia edilizia del fabbricato
attraverso elementi attendibili.

Come dimostrare l’epoca di costruzione: aerofotogrammetrie, perizie
e atti notarili

Il proprietario ha cercato di dimostrare l’anteriorità
dell’edificio al 1967 attraverso dichiarazioni, atti e una perizia
giurata.

Il CGARS ha ritenuto che tale documentazione non fosse
sufficiente a dimostrare l’esistenza del fabbricato nella
configurazione oggetto dell’ordine di demolizione.

Nell’esame delle risultanze istruttorie, il Collegio ha
attribuito rilievo alle aerofotogrammetrie
comunali, dalle quali risultava una sagoma storica diversa
da quella attuale. Ha inoltre considerato le immagini satellitari
che collocavano la realizzazione della copertura tra agosto 2016 e
giugno 2017.

La prova dell’epoca di costruzione deve essere rigorosa
e univoca, soprattutto quando viene utilizzata per
sostenere che un intervento sia stato realizzato in un periodo nel
quale non era necessario acquisire un titolo edilizio. Le
dichiarazioni sostitutive non costituiscono, da sole, una
dimostrazione sufficiente dell’anteriorità delle opere. Lo stesso
vale per le perizie di parte, il cui valore dipende dagli elementi
oggettivi sui quali si fondano.

Quanto agli atti notarili, un documento
riferito a immobili diversi o contenente descrizioni generiche non
prova necessariamente la data di realizzazione del fabbricato
contestato.

Le aerofotogrammetrie storiche permettono invece di confrontare
la presenza, la posizione e la sagoma delle costruzioni in epoche
differenti, fermo restando che la loro interpretazione richiede
comunque attenzione alla qualità delle riprese e alla possibilità
di identificare le singole parti dell’edificio.

Nel caso esaminato, il CGARS ha ritenuto che la documentazione
del proprietario non fosse idonea a superare le risultanze
dell’accertamento comunale.

La prova deve riferirsi all’immobile nella consistenza
interessata dal provvedimento repressivo, senza limitarsi
a dimostrare la presenza di una costruzione sul terreno in una
determinata epoca.

Ordine di demolizione in area vincolata: quali motivi devono essere
contestati

L’ordinanza comunale non si fondava esclusivamente sull’assenza
dei titoli edilizi, ma richiamava anche la mancata acquisizione
degli assensi richiesti dalla disciplina di tutela applicabile
all’area.

Il proprietario ha concentrato parte delle contestazioni
sull’epoca di costruzione dell’edificio, senza affrontare
specificamente tutti i presupposti relativi ai vincoli, compresa la
questione della loro collocazione temporale rispetto alle
opere.

Quando un provvedimento amministrativo è sorretto da più
motivazioni autonome, ciascuna sufficiente a giustificarne
l’adozione, l’impugnazione deve contestare tutte le ragioni che ne
sostengono la legittimità.

Per gli edifici risalenti, la ricostruzione deve quindi
riguardare anche gli eventuali vincoli e gli assensi richiesti al
momento dell’esecuzione degli interventi.

La sopravvenienza di un vincolo non rende automaticamente
abusiva un’opera precedentemente realizzata in modo legittimo, ma
bisogna accertare la disciplina vigente all’epoca della costruzione
e verificare se, successivamente, siano state eseguite
trasformazioni soggette a nuove autorizzazioni.

Manufatti precari, serre e tettoie: la rimovibilità non sempre
basta

L’appello ha riguardato anche le strutture destinate alle
attività agricole, che il proprietario considerava precarie in
ragione dei materiali impiegati e della loro possibilità di
rimozione.

Il CGARS ha respinto questa interpretazione, ricordando che la
precarietà edilizia non dipende dalla leggerezza
della struttura, dalla tecnica costruttiva utilizzata o dalla
possibilità di smontare rapidamente il manufatto. Assume rilievo la
funzione dell’opera e la durata dell’esigenza che
essa soddisfa.

Una struttura realizzata con elementi metallici o prefabbricati
può essere stabilmente destinata a deposito o ad altra attività,
anche quando sia materialmente removibile.

Per riconoscere la natura temporanea di un intervento occorre
dimostrare che risponda a esigenze effettivamente contingenti e
limitate nel tempo.

Il Collegio ha inoltre confermato la necessità di una
valutazione unitaria delle opere tra loro
collegate: la qualificazione edilizia non può derivare da un esame
isolato dei singoli manufatti quando questi partecipano a una
trasformazione complessiva del territorio. Ciò non implica che
qualsiasi serra o tettoia agricola sia automaticamente soggetta a
permesso di costruire, in quanto il regime abilitativo dipende
dalle caratteristiche dell’intervento, dalla sua destinazione,
dalla disciplina applicabile e dall’eventuale presenza di
vincoli.

Nel giudizio esaminato, il CGARS ha ritenuto che non fossero
stati forniti elementi sufficienti a dimostrare la precarietà delle
strutture contestate.

Inottemperanza all’ordine di demolizione: quando la multa è di
20.000 euro

La mancata esecuzione dell’ordinanza ha determinato
l’applicazione della sanzione prevista dall’art. 31, comma
4-bis, del d.P.R. n. 380/2001, secondo cui l’autorità
competente, accertata l’inottemperanza all’ordine di demolizione,
irroga una sanzione amministrativa pecuniaria compresa tra 2.000 e
20.000 euro.

Per gli abusi realizzati sulle aree e sugli edifici individuati
dall’art. 27, comma 2, comprese le aree soggette a rischio
idrogeologico elevato o molto elevato, la sanzione deve essere
applicata nella misura massima.

Ritenendo sussistenti i presupposti richiesti dalla normativa
applicabile al provvedimento, il CGARS ha confermato i 20.000 euro
irrogati dal Comune. La sanzione pecuniaria non punisce
direttamente la realizzazione dell’opera abusiva, ma la
mancata ottemperanza all’ordine di
demolizione.

Nei casi in cui la legge impone la misura massima, l’entità
delle opere non consente di ridurre l’importo, in quanto il
presupposto sanzionato rimane l’omessa esecuzione dell’ingiunzione
relativa agli abusi ricadenti nell’ambito individuato dalla
norma.

L’inottemperanza comporta inoltre le conseguenze acquisitive
disciplinate dall’art. 31, comma 3, secondo cui,
decorso il termine previsto senza che venga eseguito il ripristino,
il bene e le aree individuate dalla disposizione sono acquisiti
gratuitamente al patrimonio comunale, fatti salvi i limiti e le
condizioni stabiliti dalla legge.

Il pagamento della multa non determina la
regolarizzazione delle opere e non estingue
l’obbligo di demolizione.

Fiscalizzazione dell’abuso: perché non sostituisce la sanzione per
inottemperanza

L’appellante ha prospettato anche la possibilità di applicare
una sanzione pecuniaria in luogo della demolizione.

Sul punto, il CGARS ha richiamato i limiti della cosiddetta
fiscalizzazione dell’abuso, prevista
dall’art. 34, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001 per
specifiche ipotesi di interventi eseguiti in parziale difformità
dal permesso di costruire.

La norma consente di sostituire la demolizione con una sanzione
pecuniaria quando il ripristino non può avvenire senza
pregiudizio della parte eseguita in
conformità.

L’alternativa non è liberamente utilizzabile dal proprietario
per evitare la rimozione delle opere, ma necessita dei presupposti
previsti dalla legge, compresa la dimostrazione dell’impossibilità
di demolire la parte abusiva senza pregiudizio della parte eseguita
in conformità. Tale valutazione appartiene alla fase esecutiva
dell’ordine di demolizione e la mancata applicazione preventiva
della fiscalizzazione non determina, di per sé, l’illegittimità
dell’ingiunzione.

La fiscalizzazione è inoltre un istituto diverso dalla sanzione
prevista dall’art. 31, comma 4-bis. Quando ne ricorrono i
presupposti, essa sostituisce la demolizione nelle specifiche
ipotesi previste dalla norma, a differenza della sanzione
per inottemperanza, che consegue al mancato rispetto
dell’ordine di ripristino.

Pagare 20.000 euro per non aver eseguito la demolizione non
equivale quindi a ottenere il diritto di conservare le opere
abusive.

Immobili ante 1967: prove, vincoli e conseguenze della mancata
demolizione

L’appello è stato quindi respinto, confermando la legittimità
dei provvedimenti comunali, compresa la sanzione pecuniaria
applicata per la mancata demolizione.

La decisione ribadisce che la legittimità degli immobili
dichiarati anteriori al 1967 non può essere fondata su riferimenti
generici all’età della costruzione e richiede documenti
attendibili, capaci di dimostrare la data di realizzazione
e la consistenza delle opere, insieme alla ricostruzione delle
disposizioni urbanistiche ed edilizie applicabili.

Per le strutture accessorie, la possibilità di rimozione non
costituisce una prova sufficiente della precarietà e conta invece
l’utilizzo cui sono destinate, valutato anche in relazione agli
altri manufatti presenti.

La mancata esecuzione dell’ingiunzione espone infine alle
ulteriori conseguenze previste dall’art. 31 del Testo Unico
Edilizia, tra cui l’acquisizione gratuita e la
sanzione pecuniaria che, nelle ipotesi indicate dal comma 4-bis,
raggiunge obbligatoriamente i 20.000 euro.

La documentazione storica, l’esame dei titoli edilizi, la
verifica dei vincoli e la corretta qualificazione delle opere
diventano quindi decisivi già nella fase di accertamento
dell’abuso. Una volta intervenuto l’ordine di demolizione, occorre
distinguere i presupposti della sua contestazione dagli eventuali
rimedi previsti dalla legge, senza confondere questi ultimi con il
pagamento della sanzione per inottemperanza.

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