Condono edilizio e valutazione unitaria, manufatti distinti se manca l’identità funzionale

Il Comune può negare il condono edilizio di un fabbricato per
colpa di un magazzino abusivo costruito anni dopo? Basta che i due
immobili stiano sullo stesso terreno e abbiano la stessa categoria
catastale? E il magazzino costruito senza titolo, a quel punto,
sfugge alla demolizione?

A questi interrogativi risponde il Consiglio di Giustizia
Amministrativa per la Regione Siciliana (CGARS) con la sentenza
n. 659 del 28 settembre 2026, che chiarisce come la valutazione
unitaria degli abusi, spesso invocata per negare un condono
edilizio, presupponga un’identità funzionale tra le opere e non la
loro semplice vicinanza. Per chi attende da decenni l’esito di una
vecchia domanda di condono significa che, secondo i giudici, il
Comune non può respingerla chiamando in causa un fabbricato
costruito anni dopo, distante, non comunicante e adibito a usi
estranei all’edificio principale, anche se sorge sullo stesso sito,
poggia sullo stesso basamento ed è accatastato nella stessa
categoria.

Nel caso esaminato i giudici escludono che la presenza sullo
stesso lotto basti a sommare le opere in un unico abuso quando
manca un legame funzionale accertato, e negano che la comune
categoria catastale provi una destinazione unitaria, richiamando la
giurisprudenza secondo cui lo stato legittimo, ai sensi dell’art.
9-bis del d.P.R. n.
380/2001 (Testo Unico Edilizia), discende dai titoli
edilizi.

Né il magazzino, per questo, esce indenne, perché per i giudici
resta un abuso a sé che il Comune può ancora colpire con la
demolizione; e neppure regge, alla luce di quanto accertato con la
verificazione, la contestazione del muro di contenimento come opera
autonoma priva di titolo, trattandosi di una componente strutturale
dell’edificio per cui si chiede il condono.

Condono edilizio negato per un magazzino abusivo: la vicenda

La vicenda riguarda un fabbricato realizzato con concessione
edilizia del 1982 in un sito legato all’attività di un
cementificio, per il quale il 30 aprile 1986 era stata presentata
un’istanza di concessione in sanatoria. Sulla domanda il Comune si
è pronunciato nel febbraio 2025, con un diniego.

Il provvedimento chiamava in causa un magazzino costruito nel
1999 senza titolo sullo stesso sito, che l’amministrazione riteneva
funzionalmente collegato al fabbricato da sanare. Vi aggiungeva la
mancanza del parere dell’autorità sanitaria sugli scarichi e la
presenza di un muro di contenimento ritenuto privo di titolo e non
compreso nell’istanza.

Il TAR Sicilia ha disposto una verificazione, eseguita dai
Carabinieri, dalla quale è emerso che i due manufatti erano
distanziati e non comunicanti e che il magazzino, sostanzialmente
abbandonato, era usato come deposito di vecchi ricambi di mezzi
pesanti. Su queste basi, e in assenza di prove contrarie del
Comune, ha annullato il diniego per travisamento del fatto,
precisando che restava possibile ingiungere la demolizione del solo
magazzino, e ha ritenuto infondate anche le altre due ragioni.

Nell’appello il Comune ha sostenuto che camion e betoniere sul
piazzale provassero il legame con il cementificio, che la comune
categoria catastale D/7 (impianti industriali) dimostrasse una
destinazione unitaria e che l’unicità della particella catastale
fosse determinante per lo stato legittimo. Ha contestato inoltre la
qualificazione del muro e ha sostenuto che la questione degli
scarichi, sollevata nel preavviso, non fosse stata riproposta nel
diniego.

Stato legittimo e nuova costruzione: cosa dice il Testo Unico
Edilizia

Il perimetro normativo è segnato anzitutto dall’art. 9-bis,
comma 1-bis, del Testo Unico Edilizia. La norma lega lo stato
legittimo al titolo che ha previsto o legittimato la costruzione, o
a quello dell’ultimo intervento sull’intero immobile, a condizione
che l’amministrazione, nel rilasciarlo, abbia verificato la
legittimità dei titoli pregressi, integrati dai titoli successivi
per interventi parziali. Le informazioni catastali di primo
impianto, insieme ad altri documenti probanti, entrano in gioco
solo per gli immobili sorti quando il titolo non era obbligatorio,
o quando c’è un principio di prova di un titolo di cui non sono
disponibili la copia o gli estremi.

L’art. 3, comma 1, lettera e.1), qualifica come nuova
costruzione i manufatti fuori terra o interrati, l’art. 10 la
subordina al permesso di costruire e l’art. 31 ne disciplina la
demolizione quando ne è priva.

La valutazione unitaria degli abusi non trova invece una
definizione espressa nel Testo Unico ed è una costruzione
giurisprudenziale, applicata con costanza anche in
casi di opere in zona vincolata. Sullo sfondo resta la
sanatoria straordinaria del primo condono edilizio (Legge n.
47/1985), che la sentenza non esamina.

Valutazione unitaria degli abusi edilizi: quando più opere contano
come una sola

Il punto fermo da cui partono i giudici è che un intervento
composto da più opere va valutato nel suo insieme, senza scomporlo
per sottrarne una parte alla demolizione, perché il pregiudizio al
territorio nasce dalle opere nel loro impatto complessivo. Il CGARS
aggiunge però, con il Consiglio di Stato, che a rendere unitario
l’intervento è l’identità funzionale delle opere, da cui discende
un impatto altrettanto unitario sul territorio.

È proprio questa identità che l’accertamento in fatto del TAR,
condotto con la verificazione, ha motivatamente escluso. Il
magazzino è sorto diciassette anni dopo, è distanziato e non
comunicante e, sostanzialmente abbandonato, ospita vecchi ricambi,
scrivanie e scaffalature senza attinenza diretta con il
cementificio. Né la presenza di camion e betoniere sul piazzale
basta a dimostrare che quei ricambi servissero proprio a loro.

Escluso il legame, il magazzino resta una nuova costruzione
destinata a esigenze stabili, soggetta a permesso di costruire
perché solo gli interventi contingenti e precari ne sono esenti, e
quindi abusiva anche se valutata da sola, con la conseguenza che il
Comune può ingiungerne la demolizione. Né è una pertinenza, perché
la nozione urbanistica, più ristretta di quella civilistica,
riguarda opere modeste e accessorie, non quelle dotate per
dimensioni e funzione di una propria autonomia.

Quanto alla categoria catastale comune, per i giudici non prova
alcuna destinazione unitaria, perché lo stato legittimo è
determinato dai titoli, come afferma il Consiglio di Stato
(sentenza n.
2443/2026). Sempre con Palazzo Spada, i giudici ricordano che
l’ulteriore documentazione serve a integrare il contenuto del
titolo, specie per manufatti risalenti, senza mai tradursi in una
sanatoria implicita di opere mai assentite.

Il verbale dei Carabinieri descrive un massiccio muro di
sostegno che fa da basamento a entrambi gli immobili, mentre le
fotografie allegate all’istanza di sanatoria mostrano il fabbricato
principale adagiato su un plateau di calcestruzzo, lo stesso che,
osservato dal retro, appare come il muro contestato. Per i giudici,
come per il TAR, si tratta di un elemento strutturale del
fabbricato da sanare, non di un’opera bisognosa di un autonomo
titolo, e il fatto che sostenga anche il magazzino si risolve
ancora una volta nella possibilità di demolire solo quest’ultimo.
Sugli scarichi, infine, il diniego non aveva abbandonato la
questione ma la dichiarava superabile documentando la conformità
dello smaltimento dei reflui, e i giudici condividono la
conclusione del TAR sull’asseverazione di conformità degli scarichi
presente in atti.

Più fabbricati sullo stesso lotto: cosa deve verificare il
tecnico

Guardata con gli occhi del progettista, la sentenza sposta
l’attenzione dal lotto all’organismo edilizio. Epoca di
costruzione, distanza tra i corpi di fabbrica, assenza di
collegamenti e uso effettivo dei locali sono dati documentabili con
titoli, rilievo e fotografie datate, e nel caso deciso sono emersi
dalla verificazione, a fronte di un Comune che non aveva offerto
prova contraria. Alla particella comune, invocata dal Comune, la
pronuncia non dedica una risposta autonoma, e la replica va
ricavata dall’identità funzionale e dalla regola dei titoli.

La pronuncia, peraltro, non afferma che il condono debba essere
rilasciato. Conferma l’annullamento di un diniego fondato su
ragioni che non reggono e, per effetto dell’annullamento, la
pratica torna all’amministrazione, con quel vincolo conformativo
che il TAR aveva già richiamato. Sul piano sistematico, che la
valutazione unitaria non operi come un automatismo emerge anche, in
un contesto diverso, dal
caso delle difformità minime su un immobile al grezzo. È
un’avvertenza utile, anche se la pronuncia non affronta il profilo,
a chi verifica un complesso produttivo prima di una compravendita,
tema del volume «Regolarità
edilizia e catastale nelle compravendite immobiliari».

Diniego di condono annullato: cosa cambia per Comuni e
proprietari

In conclusione, il CGARS ha respinto l’appello del Comune e
confermato la sentenza del TAR Sicilia che aveva annullato il
diniego di condono.

Per gli uffici la pronuncia suggerisce un metodo prima ancora
che una regola, perché, se l’unitarietà presuppone l’identità
funzionale, leggere più opere come un unico abuso richiede di
dimostrare che servono allo stesso scopo, con un’istruttoria in
grado di reggere la verifica sul posto. Per i proprietari,
all’opposto, la separazione tra i manufatti non è un salvacondotto,
dato che il magazzino resta esposto alla demolizione.

La decisione si colloca nel solco della giurisprudenza che fa
discendere
lo stato legittimo dai titoli edilizi e non dalla categoria
catastale. La vicinanza fisica può suggerire un legame, ma nella
lettura dei giudici è la funzione a stabilire se due edifici
raccontano la stessa storia o due storie diverse.

Valutazione unitaria degli abusi e condono: le domande più
frequenti

Il Comune può negare un condono per un altro abuso sullo stesso
lotto?

Secondo il CGARS (sentenza n. 659/2026), l’altro abuso può
essere valutato insieme a quello da condonare solo se tra le opere
c’è un’identità funzionale, con un impatto unitario sul territorio.
Nel caso deciso, un magazzino costruito anni dopo, distante, non
comunicante e privo di attinenza con l’attività principale è stato
valutato da solo e non poteva fondare il diniego.

La categoria catastale dimostra la destinazione unitaria di due
fabbricati?

Per il CGARS no, perché lo stato legittimo discende dai titoli
edilizi e la sola comune categoria catastale non basta a provare
una destinazione unitaria.

Il manufatto estraneo alla domanda di condono può essere
demolito?

Sì, se si tratta di una nuova costruzione destinata a esigenze
stabili e realizzata senza permesso di costruire. In questo caso,
per il CGARS, resta un abuso autonomo e il Comune può ingiungere la
demolizione del solo manufatto.

© Riproduzione riservata