Cantina trasformata in abitazione: CILA e SCIA non bastano

Una cantina trasformata in abitazione con più CILA e SCIA è un
cambio di destinazione d’uso regolare? Come si segnala un abuso
edilizio del vicino se gli interventi sono coperti da SCIA? Entro
quanto tempo si può contestare una SCIA prima che diventi
definitiva?

A questi interrogativi risponde il TAR Lazio con la sentenza
n. 14881 del 14 settembre 2026, che entra nel merito di un
fenomeno tutt’altro che raro, la cantina trasformata in abitazione
non con un unico intervento ma attraverso una serie di lavori
separati che solo alla fine portano al cambio d’uso. Per i giudici
la regolarità edilizia si misura sul risultato finale dei lavori e
non sulla somma delle singole pratiche presentate al Comune.

Chi ha ricavato nel seminterrato un bagno, qualche stanza
arredata e una scala interna può quindi ritrovarsi con quei locali
di nuovo sotto la lente del Comune, anche se ogni intervento ha la
sua pratica, anche se il Comune ha già archiviato più di un esposto
e perfino se il tecnico incaricato dal giudice ha concluso che la
destinazione d’uso non è cambiata.

Non ci si può più affidare, in sostanza, all’etichetta scritta
nei moduli, che si tratti di lavanderia o di vano caldaia, quando
lo stato dei luoghi racconta un’altra storia. La legge conserva al
Comune i poteri di controllo anche dopo una SCIA; è la
giurisprudenza a estenderli, a maggior ragione, alla CILA e a
pretendere che guardino le opere nel loro insieme.

La pronuncia affronta, inoltre, altri due aspetti meritevoli di
interesse, perché ricorda che il vicino che vuole contestare lavori
coperti da una SCIA deve prima chiedere al Comune di intervenire e
poi, se il Comune tace, rivolgersi al giudice, senza poter
recuperare anni dopo ciò che non ha contestato in tempo, e perché
esclude che chi presenta un esposto abbia diritto a un preavviso
prima che la sua segnalazione venga archiviata.

Lavori nel seminterrato del vicino ed esposti al Comune: la
vicenda

La vicenda trae origine da un villino condominiale costruito
prima del 1940. La proprietaria dell’appartamento al primo piano ha
presentato negli anni diversi esposti al Comune contro i lavori
eseguiti dal 2017 nell’unità sottostante, tra piano rialzato e
seminterrato, lamentando anche lesioni nel proprio
appartamento.

Chiuse senza rilievi le verifiche del 2019 e del 2021, nel 2023
ha segnalato lavori sulla facciata e la trasformazione del
seminterrato, in origine cantina, legnaia e ripostiglio, in
un’abitazione collegata con una scala interna al piano rialzato
della stessa unità. Dopo due sopralluoghi e le osservazioni della
proprietaria, che dichiarava di usare i locali come lavanderia e
ripostiglio, il Comune ha archiviato di nuovo, ritenendo le opere
conformi ai titoli presentati negli anni.

Ricevuta l’archiviazione nel maggio 2024, dopo un accesso agli
atti, la condomina l’ha impugnata lamentando il mancato preavviso e
contestando due interventi. Il primo è un terrazzo con scala verso
il giardino che, a suo dire, richiedeva un permesso di costruire
anziché le SCIA in sanatoria presentate anni prima da una
precedente proprietaria (lo strumento previsto allora dall’art. 37,
comma 4, per regolarizzare opere eseguite senza SCIA o in
difformità, abrogato nel 2024). Il secondo è il seminterrato, dove
impianti, bagno, infissi e una scala a chiocciola aperta nel solaio
avrebbero prodotto, letti insieme, un cambio d’uso verso la
residenza coperto solo da CILA e SCIA e vietato dalla disciplina
comunale.

Il Comune ha eccepito la tardività del ricorso e la mancata
impugnazione dei rapporti precedenti. Il TAR ha disposto una
verificazione, affidando a un dipartimento universitario di
ingegneria il compito di accertare natura e regolarità delle opere
e gli eventuali rischi per la stabilità. Il verificatore ha escluso
rischi per la stabilità dell’edificio e ha concluso che i locali
avevano cambiato funzione restando non residenziali, rilevando
anche che il locale indicato come vano caldaia, privo di caldaia,
era usato come cantina.

Quadro normativo di
riferimento

Per comprendere la decisione dei giudici di primo grado è
necessario inquadrare bene la normativa di riferimento. L’art. 27
del d.P.R. n. 380/2001
(Testo Unico Edilizia) affida al Comune la vigilanza sulle opere
edilizie e prevede che le violazioni siano accertate d’ufficio o su
denuncia dei cittadini. La destinazione d’uso, ovvero la funzione a
cui un locale è legittimamente adibito, è quella che risulta dai
documenti che ne attestano lo stato
legittimo (art. 9-bis, comma 1-bis). Il cambio d’uso è regolato
dall’art. 23-ter, profondamente modificato dal Decreto-Legge n.
69/2024 (Decreto Salva Casa).

La
CILA (art. 6-bis) è la comunicazione asseverata da un tecnico
per gli interventi che non rientrano nell’edilizia libera, non
richiedono permesso di costruire né SCIA e non toccano le
strutture. La
SCIA, regolata dall’art. 19 della Legge n. 241/1990, consente
di iniziare subito i lavori; in edilizia il comma 6-bis concede al
Comune 30 giorni per i controlli e tiene ferme vigilanza e sanzioni
del Testo Unico Edilizia, mentre dopo quel termine si interviene
solo alle condizioni dell’annullamento d’ufficio (art.
21-nonies).

Per il comma 6-ter la SCIA non si impugna e chi si ritiene leso
può solo sollecitare i controlli del Comune e, se l’amministrazione
non risponde, proporre l’azione contro il silenzio dell’art. 31 del
D.Lgs. n. 104/2010 (Codice del processo amministrativo), entro un
anno dalla scadenza del termine per provvedere. L’art. 10-bis della
Legge n. 241/1990, infine, impone di comunicare in anticipo i
motivi di un diniego, il c.d. preavviso di rigetto, nei
procedimenti avviati su istanza di parte.

Cantina trasformata in abitazione: le opere vanno lette nel loro
insieme

Alla luce di questo quadro, i giudici ritengono fondata la
censura sul seminterrato e si discostano dalle conclusioni del
verificatore. È la documentazione fotografica allegata alla stessa
verificazione a smentire l’assenza di trasformazione, perché mostra
più ambienti, compreso un bagno, collegati all’abitazione da una
scala interna, rifiniti, tinteggiati, con tende, impianti e arredi,
elementi obiettivi sufficienti a ritenerli adibiti, nei fatti, a
uso residenziale.

Non conta che i singoli interventi siano assistiti da due CILA e
una SCIA, perché nessuna di quelle pratiche era stata presentata
per cambiare la destinazione d’uso in senso abitativo, né sarebbe
stata idonea a farlo. Le opere vanno considerate nel loro risultato
complessivo e non in via atomistica, cioè pezzo per pezzo, come ha
già affermato il Consiglio di Stato (sentenza n.
6722/2025) per lavori distribuiti su più SCIA ma rivolti a un
unico scopo.

I poteri di vigilanza, che l’art. 19 fa salvi per la SCIA,
valgono a maggior ragione, aggiunge il TAR, per la CILA usata fuori
dal suo perimetro, e di fronte alla diffida del terzo il Comune ha
l’obbligo di procedere alle verifiche, a differenza di quanto
accade con l’autotutela, che resta discrezionale. L’archiviazione è
quindi illegittima nella parte in cui ha escluso difformità nel
seminterrato.

Come opporsi alla SCIA del vicino: la strada dell’art. 19, comma
6-ter

Diverso l’esito per il terrazzo, sul quale la censura è
inammissibile. L’opera era stata regolarizzata con tre SCIA in
sanatoria tra il 2017 e il 2018, e la condomina ne era a conoscenza
da anni, come mostrano una sua richiesta di chiarimenti del 2018 e
la perizia di parte del 2020.

Dopo la pronuncia della Corte costituzionale (sentenza n.
45/2019), osserva il TAR, la tutela del terzo passa
ineludibilmente per la sollecitazione dei poteri di controllo del
Comune e per l’azione contro l’eventuale silenzio. Esauriti i
termini per la verifica ordinaria e per l’autotutela, il potere si
consuma, la posizione di chi ha presentato la SCIA si consolida
anche verso il terzo e l’interesse di quest’ultimo si estingue. Nel
2018 la condomina aveva chiesto al Comune di verificare la
regolarità della SCIA, ma senza richiamare i poteri dell’art. 19,
comma 6-ter, e senza mai rivolgersi al giudice, e negli ultimi
esposti non aveva citato il terrazzo, per cui non può sostenere
oggi che quelle SCIA fossero inidonee perché serviva un permesso di
costruire.

Esposto per abuso edilizio archiviato: preavviso e termini per
ricorrere

Infondata anche la censura sul preavviso di rigetto. Il
procedimento di vigilanza, per il TAR, resta d’ufficio anche quando
nasce da un esposto, perché esprime un potere doveroso e vincolato
del Comune, mentre l’art. 10-bis riguarda i soli procedimenti a
istanza di parte.

Il TAR respinge, d’altra parte, le eccezioni del Comune. La
prova della tardività spetta a chi la eccepisce e il Comune non
l’ha fornita, perché non ha prodotto la richiesta di accesso del
dicembre 2023, mentre quella successiva era troppo generica per
dimostrare che la condomina conoscesse già l’archiviazione; il
termine di 60 giorni per ricorrere è quindi decorso dalla
trasmissione degli atti nel maggio 2024, e l’archiviazione, frutto
di nuovi sopralluoghi e di una nuova motivazione, poteva essere
impugnata senza contestare anche i rapporti del 2019 e del
2021.

Analisi tecnica

Dal punto di vista tecnico, la sentenza sposta il baricentro
della verifica dal fascicolo ai luoghi, dove un piano accessorio
può rivelarsi, per rifiniture e arredi, l’estensione
dell’abitazione. Letti insieme, poi, i due capi della sentenza
suggeriscono una distinzione utile a chi prepara un esposto, anche
se la pronuncia non la formula in questi termini. Sul terrazzo la
condomina contestava la scelta stessa del titolo, e quella
contestazione passa per l’art. 19, comma 6-ter; nel seminterrato
denunciava un uso che nessun titolo aveva autorizzato, e lì la
vigilanza del Comune resta pienamente esercitabile.

Va però segnato il limite della decisione, che non stabilisce
quale titolo servisse per il cambio d’uso né si pronuncia sulla
sanabilità dei locali, sul divieto comunale di abitare gli
interrati o sulle altezze minime dei locali abitabili, profili
rimessi alle successive valutazioni del Comune. Sul piano
sistematico, e anche se la pronuncia non lo affronta, il Decreto
Salva Casa, nel rendere più agevoli i cambi d’uso delle singole
unità, ha rimesso alla legislazione regionale quelli delle unità al
primo piano fuori terra e seminterrate e, per i cambi d’uso
agevolati, ha richiesto almeno la SCIA anche quando le opere
sarebbero da CILA (art. 23-ter, commi 1-quater e 1-quinquies).

Conclusioni operative

In conclusione, il TAR ha accolto in parte il ricorso,
annullando l’archiviazione limitatamente al seminterrato e
respingendolo per il resto, fatti salvi i successivi provvedimenti
del Comune.

Dalla pronuncia discende, per il Comune, l’esigenza di
sopralluoghi che guardino l’uso effettivo dei locali e, per il
professionista che assevera una sequenza di pratiche, la
consapevolezza che il frazionamento non protegge un risultato che
nessuna di esse autorizza. Al condomino che si ritiene leso resta
una strada precisa, fatta di una diffida che nomini opere e titoli
e, se il Comune tace, dell’azione contro il silenzio, da
esercitare, per i lavori coperti da SCIA, prima che il potere di
controllo si consumi.

La decisione porta dentro il condominio il filone che rifiuta la
lettura atomistica degli interventi edilizi. Una scala a
chiocciola, un bagno e qualche mobile, presi uno per uno, non fanno
una casa, ma messi insieme possono bastare a riaprire una pratica
che il Comune aveva chiuso tre volte.

Cantina trasformata in abitazione: le domande più frequenti

Quando una cantina si considera trasformata in abitazione?

Per il TAR Lazio conta l’uso effettivo dei locali. Rifiniture,
bagno, impianti, arredi e un collegamento interno con l’abitazione,
valutati insieme, bastano a dimostrare l’uso residenziale anche se
le pratiche parlano di lavanderia o deposito.

Come si contesta la SCIA presentata dal vicino di casa?

La SCIA non si impugna direttamente. Occorre sollecitare il
Comune a esercitare i poteri di verifica previsti dall’art. 19,
comma 6-ter, della Legge n. 241/1990 e, se l’amministrazione resta
inerte, agire davanti al TAR contro il silenzio entro un anno dalla
scadenza del termine per provvedere.

Chi presenta un esposto per abuso edilizio ha diritto al
preavviso di archiviazione?

No. Il procedimento di vigilanza edilizia è d’ufficio anche
quando nasce da un esposto, per cui non si applica il preavviso di
rigetto, ma l’archiviazione si può impugnare entro 60 giorni da
quando se ne ha piena conoscenza.