Per contestare lo Stato Legittimo di un immobile storico non basta confrontarlo con un modello edilizio astratto ricostruito decenni dopo: il Consiglio di Stato, nella sentenza n. 6972/2026, ha esaminato una casa colonica realizzata alla fine degli anni Cinquanta e interessata, nel tempo, da successive concessioni e pratiche edilizie. Il Comune aveva dichiarato inefficace la segnalazione di agibilità sostenendo che l’edificio non corrispondesse alla tipologia generale delle case rurali dell’ente di riforma fondiaria di Sardegna. Il Collegio ha ritenuto insufficiente questa ricostruzione, perché lo Stato Legittimo deve riferirsi al fabbricato concreto e comparare lo stato dei luoghi coi documenti probanti e successivi titoli parziali.
- Lo Stato Legittimo deve essere ricostruito sullo specifico immobile, non su una tipologia architettonica generale individuata a posteriori.
- Titoli edilizi, elaborati esaminati dal Comune e condotta amministrativa coerente costituiscono elementi probatori che richiedono una confutazione puntuale.
- Per gli immobili realizzati quando non era obbligatorio il titolo abilitativo, l’art. 9-bis consente l’uso coordinato di documenti archivistici, catastali e titoli successivi.
Una casa colonica degli anni Cinquanta e molti titoli successivi
La vicenda riguardava una casa colonica realizzata dall’ente di riforma fondiaria alla fine degli anni Cinquanta. Nei decenni successivi il Comune aveva rilasciato due concessioni edilizie, una nel 1982 e una nel 1989, esaminando consistenza, superfici e volumetrie del compendio. Il ricorrente ha poi fatto riferimento all’esito positivo di due pratiche edilizie CIL (comunicazione inizio lavori) presentate dal ricorrente stesso negli anni 2023 e 2024 per interventi di manutenzione ordinaria non incidenti sulla sagoma e sui volumi dell’edificio, interventi funzionali alla destinazione dell’immobile, oltre che a propria abitazione, anche ad agriturismo. Al termine di questi interventi il Tecnico professionista aveva anche presentato la segnalazione certificata di agibilità.
Il Comune l’aveva dichiarata inefficace, sostenendo che l’edificio esistente fosse diverso dal modello generale delle case coloniche storicamente realizzate dall’ente, essendosi «basato sulla circostanza che nelle tavole allegate alla concessione edilizia n. 55/1989, i fabbricati esistenti (casa rurale e magazzino – rimessa) avrebbero conformazione, superfici e volumi diversi dall’astratto modello dei fabbricati rurali realizzati dall’Ente di Riforma nel 1959. Il Comune, in particolare, non contesta la difformità rispetto al manufatto originario, ma ha fatto rilevare che l’edificio esistente sarebbe in qualche modo (che, peraltro, non verrebbe nemmeno precisato) differente rispetto alle tipologie architettoniche alle quali, secondo quanto è stato ricostruito da una relazione realizzata nel 2024, si ispiravano abitualmente gli edifici rurali realizzati dall’ETFAS negli anni ’50 del ‘900. Parte ricorrente assume che, in disparte la circostanza – tutta da verificare – che gli edifici effettivamente realizzati dall’ETFAS in Sardegna siano davvero identici in tutto e per tutto alle tipologie architettoniche che lo stesso Ente aveva concepito in astratto, il Comune non avrebbe dimostrato che l’edificio oggetto del provvedimento interdittivo, al momento della sua legittima realizzazione fosse effettivamente corrispondente a tali tipologie generali. In particolare, non risulterebbe neppure accennato in cosa consisterebbero le differenze tra la casa colonica esistente e la tipologia architettonica alla quale il Comune intendeva riferirsi».
Tuttavia non aveva individuato con precisione quale fosse la conformazione originaria del singolo fabbricato né quando sarebbero state realizzate le trasformazioni contestate, tenuto conto che gli edifici rurali ETFAS in Sardegna venivano realizzati con un modello progettuale standardizzato (analogamente come avveniva con le cosiddette “Case Fanfani”. Ergo, il problema non era l’esistenza astratta di modelli ricorrenti, ma la loro capacità di provare lo stato iniziale proprio di quell’immobile.
Lo Stato Legittimo non si misura su una tipologia ideale
L’art. 9-bis del d.P.R. 380/2001 disciplina la documentazione amministrativa e lo Stato Legittimo, disciplinando nella penultima parte gli immobili costruiti in epoche di edificazione libera, ossia quando non vi era obbligatorio acquisire un titolo abilitativo: in questi casi la norma ammette la dimostrazione della consistenza storica (in via sostitutiva) mediante esibizione delle informazioni catastali di primo impianto, documentazioni fotografiche, cartografie, documenti d’archivio e altri atti di provenienza dimostrata. Tali elementi devono poi essere coordinati con tutti i titoli edilizi parziali e totali relativi all’interno immobile e singole unità immobiliari, come se fosse una catena.
Il Consiglio di Stato ha evidenziato che la disposizione menzionata «nel richiamare, in maniera esemplificativa, i “documenti probanti”, fa infatti riferimento non ad una “tipologia” di carattere storico – architettonico, ma allo specifico immobile del quale deve essere comprovato lo “stato legittimo. Tali documenti, ove esistenti, vanno poi coordinati con il “titolo abilitativo che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali».
Ciò significa che un modello standard di costruzione può essere un indizio storico, ma non sostituisce la prova riferita al fabbricato concreto, pertanto occorre dimostrare che proprio quell’edificio fosse stato originariamente costruito secondo quel modello e che le differenze siano state introdotte senza titolo abilitativo in un’epoca e zona nella quale il titolo era obbligatorio. Sul punto si deve rammentare che il 1° settembre 1967 non è l’anno zero dell’urbanistica italiana, mentre l’obbligo di titolo abilitativo si era già imposto con varie modalità.
Il valore delle concessioni del 1982 e del 1989
Il Comune sosteneva che la semplice rappresentazione di un’opera negli elaborati allegati a un titolo non equivalesse alla sua legittimazione (in tal senso viene a mente l’annosa questione del valore implicitamente sanante o meno di un titolo abilitativo o dell’ultimo titolo). Il principio, considerato isolatamente, è corretto: una tavola grafica non può sanare implicitamente opere estranee all’oggetto della pratica, e sul punto il Consiglio di Stato si è già espresso più volte in senso contrario. Nel caso concreto, però, le concessioni non contenevano una rappresentazione meramente occasionale: in quella del 1982 è stato assentito un ampliamento tenendo conto della volumetria esistente e della capacità edificatoria residua, in quella del 1989 è stata nuovamente rappresentata e quantificata la consistenza del complesso (domanda esaminata e approvata dopo un precedente diniego legato proprio ai volumi).
Il Collegio ha quindi rilevato che «In definitiva, l’esame e l’espresso accoglimento degli elaborati progettuali che hanno portato alla concessione edilizia n. 55/1989, da parte del Comune di Pula, sono andati ben al di là della semplice presa d’atto di elementi grafici», e che i dati planovolumetrici avevano avuto un ruolo nell’istruttoria e non potevano essere ignorati senza una spiegazione specifica.
La condotta amministrativa diventa principio di prova
Le pratiche più recenti avevano interessato l’intero edificio senza che il Comune rilevasse incompatibilità tra lo stato rappresentato e i caratteri originari, e questa continuità non crea una sanatoria implicita, ma assume valore probatorio nella ricostruzione complessiva.
Infatti, il Consiglio di Stato non è stato chiamato ad esprimersi sull’eventuale valore “sanante” dell’ultimo titolo abilitativo (cioè le concessioni edilizie) rispetto a quanto irregolarmente pregresso, bensì sulla carenza di valutazione della consistenza legittima nel provvedimento repressivo emesso dal Comune:
«Deve quindi convenirsi con l’appellante che l’Amministrazione, pur avendo più volte esaminato pratiche edilizie relative al medesimo compendio immobiliare, non ha mai rilevato alcuna incongruenza tra i manufatti ivi rappresentati e i connotati originari degli stessi. In tal senso, questo Consiglio ha osservato che ai fini della dimostrazione dello “stato legittimo” di un immobile ex art. 9-bis del d.P.R. n. 380/2001, costituisce principio di prova anche il “complesso e coerente comportamento dell’Amministrazione protratto nel tempo”, in particolare attraverso il rilascio di titoli abilitativi che presuppongono la conformità urbanistico-edilizia del manufatto. In presenza di tali elementi, “l’Amministrazione che ne neghi la legittimità deve fornire puntuale e convincente motivazione” (vedi anche Cons. di Stato, sez. VI, 12 maggio 2026, n. 3744)».
Nel caso in esame la motivazione che ha portato ad emanare il provvedimento comunale risiede esclusivamente nel mero raffronto dell’esistente con un “modello” costruttivo standard, individuato solo recentemente dall’Amministrazione, sulla base di una ricerca condotta negli archivi storici dell’Ente per la trasformazione agraria e fondiaria in Sardegna.
Esso non è risultato idoneo ex se a comprovare l’abusività degli interventi realizzati (casa rurale e magazzino-rimessa), ovvero la difformità rispetto all’opera originariamente assentita, a fronte della pluralità di titoli abilitativi rilasciati negli anni e riguardanti il medesimo complesso immobiliare.
Opere effettuate in epoca di regime edificatorio libero
Il Consiglio di Stato ha considerato anche che eventuali modifiche fossero state compiute prima dell’introduzione dell’obbligo generalizzato della licenza edilizia su tutto il territorio nazionale, ossia dal 1° settembre 1967 (con l’entrata in vigore della L. 765/1967). Risultano mancanti elementi idonei a escludere questa possibilità, ed è un passaggio importante, ma da usare con cautela: non significa che ogni edificio risalente sia automaticamente legittimo.
Occorre verificare disciplina nazionale, regolamenti locali, ubicazione dentro o fuori dal centro abitato e datazione delle singole trasformazioni: la dimostrazione probante dell’epoca resta centrale, proprio perchè l’articolo 9-bis DPR 380/2001 indica quali elementi documentali ricercare per comporre lo Stato Legittimo, ma non elimina la necessità di una ricostruzione diacronica.
La condizione “ante obbligo licenza” deve riguardare l’opera, epoca e il luogo concreti: non può essere dedotta soltanto dall’età generale dell’edificio, né confusa con la dichiarazione “ante 1967” utilizzata in altri ambiti della circolazione immobiliare.
Ultimo titolo abilitativo successivo non significa sanatoria implicita
La pronuncia è favorevole alla valorizzazione dei titoli storici, ma non ha affermato che qualsiasi rappresentazione contenuta in una pratica successiva renda automaticamente o implicitamente regolare l’intero fabbricato.
Stiamo facendo riferimento alla vigente formulazione dell’articolo 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380/2001, la quale contiene anche il riferimento all’ultimo titolo edilizio stabilendo che: «Lo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa o da quello, rilasciato o assentito, che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o l’intera unità immobiliare, a condizione che l’amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali.».
La differenza sta nel contenuto effettivo dell’istruttoria: occorre capire se consistenza e volumetrie siano state soltanto disegnate oppure esaminate come presupposto dell’intervento assentito. Inoltre per il Comune resta possibile dimostrare l’abusività dell’opera attraverso documenti con valenza probante, fotografie, atti d’archivio o elementi che collochino le modifiche in un’epoca soggetta a titolo. La sentenza censura l’insufficienza della motivazione utilizzata, e non ha certificato una generale prevalenza del titolo più recente su ogni abuso pregresso. Ciò significa che nella fase di riedizione dei poteri e dell’istruttoria, il Comune possa invece rilevare nuovi elementi in grado di provare l’avvenuta esecuzione delle opere contestate in epoca e zona soggetta a titolo. Siamo proprio nel regime comparativo tra onere probatorio del soggetto privato e di deduzione contro probatoria da parte del Comune. Un giusto bilanciamento degli interessi contrapposti, aggiungo io.
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Conclusioni e consigli utili
La sentenza n. 6972/2026 offre un metodo utile per gli immobili storici: partire dal fabbricato concreto, ordinare cronologicamente i documenti e verificare che cosa il Comune abbia realmente esaminato in ciascuna pratica, affinché possa accertare quale parti dell’edificio risultano conformi ed entro tolleranze nei confronti dello Stato Legittimo. In altre parole anche l’ente pubblico deve svolgere le stesse verifiche e ricostruzione documentale poste in capo al privato, quando deve emettere provvedimenti repressivi e ordinanze demolitorie.
Un modello tipologico generale può orientare la ricerca, ma non basta per dichiarare abusivo un edificio quando esistono concessioni, elaborati e controlli amministrativi coerenti, e allo stesso tempo i titoli successivi non devono essere trasformati in sanatorie implicite. Prima di attestare lo Stato Legittimo occorre distinguere la costruzione originaria da tutta la successiva matassa di interventi, ampliamenti, trasformazioni globali e parziali, collocandoli all’interno di ciascuna disciplina vigente alle rispettive epoche. Questa ricostruzione regressiva nel tempo consente di rendere tecnicamente difendibile l’attestazione e la dimostrazione di queste parti.
Riferimenti normativi
- d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 9-bis, comma 1-bis;
- Legge regionale Sardegna n. 24/2016, disposizioni richiamate nella segnalazione di agibilità
Giurisprudenza richiamata
- Consiglio di Stato, Sezione IV, 21 settembre 2026, n. 6972
- Consiglio di Stato, Sezione VI, 12 maggio 2026, n. 3744
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