Un ordine di demolizione può restare valido anche se è stato notificato soltanto all’utilizzatore dell’immobile e non al proprietario. Non significa, però, che il proprietario ignaro possa subire automaticamente tutte le conseguenze dell’inottemperanza: senza una notifica che lo metta in condizione di reagire, il Comune non può pretendere da lui l’esecuzione né acquisire gratuitamente il bene a suo danno.
Il TAR Lazio, con la sentenza n. 14331/2026, ha applicato questa distinzione a un’impresa che utilizzava più fabbricati interessati da un’ingiunzione. La decisione aiuta a separare tre questioni spesso confuse: chi può ricevere l’ordine, contro chi esso produce effetti e quando l’omessa notifica al proprietario incide sulla successiva acquisizione dell’area.
Il caso: l’ordinanza rivolta alla società utilizzatrice
La vicenda riguardava alcuni immobili non residenziali inseriti o collegati a un’attività produttiva. Il Comune aveva contestato capannoni, tettoie e ampliamenti ritenuti privi di permesso di costruire e di autorizzazione paesaggistica. L’ingiunzione era stata indirizzata alla società che utilizzava i beni e che, secondo l’atto, aveva eseguito gli interventi; i proprietari, invece, erano soggetti diversi e non avevano ricevuto il provvedimento.
La società sosteneva di essere un semplice utilizzatore, privo del potere di demolire beni altrui. Contestava inoltre la ricostruzione dello stato legittimo: per alcuni fabbricati esistevano vecchie concessioni edilizie che il Comune non aveva considerato, mentre altre autorizzazioni ambientali e di esercizio erano state rilasciate negli anni.
Il TAR ha accolto il ricorso soltanto in parte. Ha confermato l’ordine per un fabbricato del quale non risultava un titolo edilizio, ma lo ha annullato per altri due immobili perché l’amministrazione aveva ignorato concessioni precedenti e aveva tentato di ricostruire le difformità solo durante il giudizio.
Chi è il “responsabile dell’abuso” nell’articolo 31
L’articolo 31 del DPR 380/2001 prevede che il dirigente o il responsabile dell’ufficio ingiunga la rimozione o demolizione al proprietario e al responsabile dell’abuso. Le due posizioni possono coincidere, ma non è sempre così: l’autore o il soggetto che dispone dell’immobile può essere un conduttore, un concessionario oppure una società utilizzatrice.
Nel caso esaminato, l’impresa non negava di utilizzare stabilmente gli immobili e non aveva smentito l’affermazione contenuta nell’ordinanza secondo cui aveva realizzato gli interventi. Per il TAR questi elementi consentivano di qualificarla come destinataria della misura ripristinatoria. Il rapporto di proprietà non era quindi indispensabile.
La demolizione edilizia ha una funzione reale e ripristinatoria: mira a rimuovere la trasformazione abusiva, non soltanto a punire personalmente chi ha materialmente eseguito i lavori. Restano possibili le azioni di rivalsa fondate sui rapporti interni tra proprietario, utilizzatore ed esecutore.
Essere un semplice utilizzatore non basta sempre
La sentenza non autorizza i Comuni a notificare indiscriminatamente l’ordine a chiunque occupi un immobile. La qualifica di responsabile deve emergere dagli accertamenti: contano il ruolo nell’esecuzione, la disponibilità del bene, il potere di intervenire e gli elementi indicati nel provvedimento.
In un diverso caso, trattato dal TAR Campania, l’ordinanza è stata annullata perché il Comune aveva chiamato “responsabile” un utilizzatore senza spiegare chi avesse realizzato le opere e senza svolgere un’istruttoria specifica. Le due decisioni non si contraddicono: nella pronuncia laziale esisteva un collegamento concreto tra società, attività, disponibilità degli immobili e interventi contestati; nell’altra vicenda la mera occupazione era stata trasformata automaticamente in responsabilità.
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Se il proprietario non riceve l’ordine, l’atto non diventa nullo
Il passaggio più utile della sentenza riguarda l’omessa notifica ai proprietari. Secondo il TAR, questa mancanza non rende illegittimo l’ordine già rivolto al responsabile dell’abuso. Il destinatario che lo ha ricevuto resta tenuto al ripristino e non può ottenere l’annullamento sostenendo soltanto che l’atto avrebbe dovuto raggiungere anche altri soggetti.
La mancata notifica delimita, invece, la sfera degli effetti. Il Comune non può pretendere l’esecuzione dal proprietario che non è stato messo formalmente a conoscenza dell’ordine. Soprattutto, l’inerzia del solo utilizzatore non consente di far ricadere sul proprietario ignaro l’acquisizione gratuita prevista dall’articolo 31.
L’abuso non viene sanato e il potere repressivo non scompare. L’amministrazione può notificare successivamente un atto al proprietario, svolgere gli accertamenti necessari e proseguire secondo la disciplina applicabile. Ciò che non può fare è saltare il contraddittorio essenziale e attribuire al proprietario gli effetti più gravi di una mancata ottemperanza che non gli era stata comunicata.
Ordine, demolizione e acquisizione: effetti da non confondere
| Soggetto | Situazione | Effetto dell’ordine | Limite principale |
|---|---|---|---|
| Responsabile o utilizzatore destinatario | Ha ricevuto l’ordinanza ed è collegato concretamente all’abuso | Deve rimuovere le opere e ripristinare | Può contestare titolo, opere, istruttoria e propria qualificazione |
| Proprietario destinatario | Ha ricevuto l’ordine ed è posto in condizione di attivarsi | Può essere chiamato al ripristino; l’inerzia assume rilievo nel procedimento | Vanno valutate estraneità, iniziative concrete e presupposti delle conseguenze ulteriori |
| Proprietario non notificato | Non ha ricevuto l’ingiunzione | L’atto contro l’utilizzatore resta efficace verso quest’ultimo | Non si può pretendere l’esecuzione né acquisire il bene a danno del proprietario ignaro sulla base di quella sola notifica |
| Semplice occupante | Manca la prova del ruolo nell’abuso o del potere effettivo di ripristino | La sola presenza nel bene non dimostra automaticamente la responsabilità | Il Comune deve motivare il collegamento con opere e disponibilità |
Questa sequenza è importante anche nella lettura delle comunicazioni comunali. Il verbale di sopralluogo, l’ordinanza di demolizione, l’accertamento dell’inottemperanza e l’eventuale acquisizione sono atti diversi, con presupposti e destinatari che devono essere verificati separatamente.
L’acquisizione gratuita non scatta contro il proprietario ignaro
L’acquisizione gratuita al patrimonio comunale è una conseguenza particolarmente grave dell’inottemperanza. Perché possa incidere sulla proprietà, il titolare deve essere stato posto nella condizione giuridica e materiale di conoscere l’ordine e attivarsi. La notifica al solo utilizzatore non può essere trattata come se fosse stata eseguita anche nei confronti del proprietario.
“Ignaro”, però, non è una formula da presumere in astratto. Occorre ricostruire notifiche, conoscenza effettiva, rapporti con l’autore dell’abuso e iniziative adottate. Se il proprietario riceve in seguito l’ordine o partecipa formalmente al procedimento, la sua posizione deve essere riesaminata sulla base dei nuovi atti e dei termini assegnati.
Il proprietario che viene a conoscenza dell’abuso dovrebbe documentare subito opposizione e attività concrete: diffida all’utilizzatore, richiesta di accesso agli atti, verifica tecnica, disponibilità al ripristino e segnalazione di eventuali ostacoli reali. L’estraneità non equivale a inerzia permanente.
I vecchi titoli devono essere esaminati prima della demolizione
La pronuncia non si limita ai destinatari. Per due fabbricati il Comune aveva affermato la totale assenza di titoli, ma durante il processo erano emerse concessioni edilizie relative a quelle particelle e a interventi di ampliamento, demolizione e ricostruzione. L’amministrazione aveva allora sostenuto che le opere attuali eccedevano quanto assentito.
Il TAR ha considerato questa ricostruzione tardiva. Prima di qualificare un intervento come totalmente abusivo, l’ufficio deve confrontare stato attuale, elaborati assentiti e trasformazioni successive. Una difformità parziale da un titolo esistente non può essere descritta senza istruttoria come opera integralmente priva di permesso: la qualificazione incide sul regime sanzionatorio e sull’eventuale applicazione dell’articolo 34.
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L’annullamento è stato disposto con salvezza del riesercizio del potere. Il giudice non ha dichiarato regolari i fabbricati: il Comune potrà adottare nuovi provvedimenti dopo avere verificato i titoli e tenuto conto anche della carenza di autorizzazione paesaggistica.
Le autorizzazioni ambientali non sanano il fabbricato
Per un altro immobile, la società richiamava l’approvazione di un progetto relativo all’impianto e successive autorizzazioni allo scarico. Il TAR ha chiarito che un atto adottato per finalità ambientali o per l’esercizio dell’attività non sostituisce il titolo edilizio. La rappresentazione di un edificio in una planimetria allegata può descrivere lo stato dei luoghi senza autorizzarne la costruzione.
Non esiste una sanatoria implicita derivante dal fatto che diversi uffici comunali conoscano da anni il manufatto. Anche rinnovi, controlli e autorizzazioni settoriali non creano un affidamento tutelabile sulla regolarità edilizia di opere prive del necessario titolo. Bisogna leggere oggetto, prescrizioni e base normativa di ciascun provvedimento.
La comunicazione di avvio non salva l’opera certamente abusiva
La società contestava anche la mancata comunicazione di avvio del procedimento. Per il fabbricato confermato abusivo, il TAR ha applicato l’articolo 21-octies della legge 241/1990: l’ordine ha natura vincolata e il ricorrente non aveva indicato elementi che, se presentati prima, avrebbero potuto cambiare la decisione.
Per gli altri immobili la censura è stata assorbita, perché l’ordinanza era già annullata per difetto di istruttoria. Il principio non autorizza procedimenti superficiali: quando esistono titoli, elaborati o fatti capaci di modificare la qualificazione dell’opera, l’amministrazione deve esaminarli prima di decidere.
Controlli pratici dopo la ricezione dell’ordinanza
- Verificare a chi è intestato e notificato ciascun atto, senza confondere società, legale rappresentante, conduttore e proprietario.
- Confrontare la descrizione dell’abuso con rilievo, fotografie, particelle ed elaborati allegati.
- Ricostruire concessioni, permessi, varianti, condoni e pratiche riferite a ogni singolo fabbricato.
- Distinguere assenza totale di titolo, totale difformità e difformità parziale.
- Accertare su quali elementi il Comune fonda la qualifica di responsabile dell’abuso.
- Se il proprietario non è stato notificato, documentare quando e come ha acquisito conoscenza del procedimento.
- Non considerare autorizzazioni ambientali, commerciali o allo scarico come titoli edilizi impliciti.
- Valutare subito accesso agli atti, assistenza tecnica e termini di impugnazione.
- Se il ripristino dipende da terzi, formalizzare diffide, richieste e impedimenti concreti.
- Controllare separatamente ogni successivo verbale di inottemperanza o atto di acquisizione.
Che cosa ha deciso il TAR Lazio, e che cosa no
Il TAR Lazio ha annullato l’ordinanza limitatamente a due fabbricati per difetto di istruttoria sui titoli precedenti e l’ha confermata per l’immobile privo di titolo. Ha inoltre stabilito che la società utilizzatrice, collegata all’esecuzione e alla disponibilità dei beni, poteva ricevere l’ordine anche se non proprietaria.
L’omessa notifica ai proprietari non invalidava l’atto verso la società, ma impediva di esigerne l’esecuzione dai proprietari e di acquisire il bene a loro danno sulla base dell’inerzia dell’unico destinatario. La decisione non sana le opere, non esclude una nuova notifica e non afferma che ogni conduttore sia automaticamente responsabile.
Fonti ufficiali
Destinatari, effetti e termini dipendono dagli atti concretamente notificati e dalla relazione tra soggetti, opere e proprietà. La sentenza non sostituisce la verifica tecnica e legale del singolo procedimento.
Allegato riservato
Scarica la sentenza n. 14331/2026 del TAR Lazio
TAGS: abuso edilizio, acquisizione gratuita, ordine di demolizione, proprietario incolpevole, tar lazio
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