Recinzione con cordolo e pavimentazione esterna: edilizia libera o trasformazione urbanistica abusiva?

La realizzazione di opere negli spazi esterni di un immobile pone spesso problemi di corretta qualificazione edilizia. Recinzioni, cordoli, paletti, reti metalliche e pavimentazioni possono infatti apparire interventi di modesta entità, ma la loro rilevanza non dipende soltanto dalle dimensioni o dai materiali impiegati.

Per stabilire se un’opera rientri nell’edilizia libera oppure richieda uno specifico titolo abilitativo, occorre valutarne le caratteristiche complessive: il grado di stabilità, il collegamento con il suolo, l’estensione, la funzione svolta e gli effetti prodotti sull’assetto e sull’utilizzo dell’area. Particolare rilievo assume la combinazione tra più interventi che, considerati unitariamente, possono determinare una trasformazione durevole dello stato dei luoghi.

La questione, sulla quale è ritornato il Tar Lazio (sentenza n. 12016/2026) con nuovi chiarimenti, diventa ancora più delicata quando le opere interessano aree destinate a verde, spazi pubblici o terreni sottoposti a vincoli. In tali situazioni, oltre alla disciplina edilizia, possono assumere importanza la destinazione urbanistica dell’area, la disponibilità giuridica del suolo e l’eventuale necessità di ulteriori autorizzazioni.

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Recinzione con cordolo in cemento e paletti metallici e pavimentazione esterna: quando serve il titolo edilizio?

La disputa riguarda alcuni interventi eseguiti nell’area retrostante un locale commerciale, nel quale viene svolta un’attività di somministrazione di alimenti e bevande.

Con ordinanza dirigenziale, il Comune ordinava alle due società titolari (rispettivamente proprietaria e conduttrice) la demolizione delle opere ritenute abusive e il ripristino dello stato originario dei luoghi.

L’intervento maggiormente rilevante consisteva nella delimitazione di una porzione di terreno adiacente al locale commerciale, avente forma sostanzialmente rettangolare e una superficie di circa 63,79 metri quadrati. La delimitazione non era stata realizzata mediante elementi semplicemente appoggiati o facilmente amovibili, ma attraverso una struttura composta da paletti metallici infissi in un cordolo di cemento. Sul cordolo poggiavano inoltre elementi prefabbricati in calcestruzzo, mentre due lati dell’area risultavano chiusi con una rete metallica.

La recinzione aveva, oltretutto, creato una separazione fisica stabile tra la porzione interessata dall’intervento e il restante spazio destinato a verde pubblico. Secondo il Comune, tale struttura non svolgeva una funzione meramente ornamentale o di protezione temporanea, ma determinava la concreta sottrazione dell’area alla fruizione collettiva, riservandola all’utilizzo esclusivo del locale commerciale.

All’interno o in prossimità dell’area delimitata era stata inoltre realizzata una pavimentazione esterna di circa 46,98 metri quadrati. A questa si aggiungeva un’ulteriore superficie pavimentata in calcestruzzo, collocata sul lato est e all’esterno dell’area recintata, estesa per circa 11,55 metri quadrati. Quest’ultima porzione era utilizzata come base per il posizionamento dei cassonetti destinati alla raccolta differenziata dei rifiuti.

Nel loro insieme, pertanto, le opere non si limitavano all’installazione di alcuni elementi di arredo esterno. Esse comprendevano una recinzione stabilmente ancorata al terreno mediante un cordolo cementizio, la posa di paletti e rete metallica e la trasformazione di una parte del giardino attraverso la realizzazione di superfici pavimentate.

L’area interessata dagli interventi ricadeva nel Piano di lottizzazione che le attribuiva una destinazione urbanistica a verde pubblico. La zona era inoltre assoggettata a vincolo paesaggistico.

Il Comune qualificava gli interventi come opere di ristrutturazione edilizia realizzate in assenza del necessario titolo abilitativo. L’amministrazione riteneva infatti che la recinzione e le pavimentazioni avessero trasformato stabilmente l’area, modificandone l’utilizzo da spazio verde destinato alla collettività ad area funzionalmente collegata e riservata all’attività commerciale.

Oltre all’ordine di demolizione, il Comune applicava alle società una sanzione pecuniaria di 6.500 euro, collegata alla modifica della destinazione d’uso riscontrata.

Le società impugnavano quindi il provvedimento davanti al Tribunale amministrativo regionale. La domanda cautelare veniva inizialmente respinta dal TAR e il successivo appello cautelare veniva rigettato anche dal Consiglio di Stato. Quest’ultimo attribuiva rilievo sia alla scadenza del periodo durante il quale era stato consentito l’utilizzo dell’area, sia alla mancanza di un’autorizzazione del proprietario del suolo per la realizzazione delle opere.

Le società articolavano formalmente un unico motivo di ricorso, all’interno del quale formulavano diverse contestazioni nei confronti dell’ordinanza comunale

In primo luogo, sostenevano che il Comune avesse erroneamente qualificato gli interventi come opere soggette al regime edilizio previsto per la ristrutturazione edilizia. Secondo le ricorrenti, le opere avrebbero dovuto essere ricondotte alla categoria dell’edilizia libera, ai sensi dell’articolo 6 del d.P.R. n. 380 del 2001 e del glossario allegato al decreto ministeriale del 2 marzo 2018.

In questa prospettiva, la pavimentazione realizzata all’esterno del locale sarebbe rientrata tra le normali opere di sistemazione degli spazi esterni. Analogamente, la recinzione sarebbe stata riconducibile, secondo la tesi delle società, all’installazione di sistemi di protezione o anti-intrusione e alla sistemazione o all’arredo di un’area verde.

Le ricorrenti descrivevano quindi gli interventi come opere di portata limitata, prive di un’effettiva incidenza urbanistica e non idonee a produrre una trasformazione edilizia stabile del territorio. Sostenevano, inoltre, che si trattasse di opere eseguite senza un impiego significativo di cemento, malte o materiali adesivi.

Questa ricostruzione mirava in particolare a ridimensionare la rilevanza del cordolo e dei paletti metallici. Secondo la prospettazione delle società, la delimitazione dell’area non avrebbe costituito una vera e propria costruzione, ma una sistemazione esterna accessoria rispetto all’attività esercitata nel locale.

Le società contestavano anche la valutazione del Comune relativa alla mancanza di un titolo per l’occupazione dell’area. A loro avviso, la società conduttrice era stata autorizzata a utilizzare il suolo. A sostegno di tale affermazione, richiamavano la richiesta dell’amministrazione comunale di pagamento del canone unico per l’occupazione del suolo pubblico.

Secondo le ricorrenti, la richiesta di pagamento proveniente dal Comune avrebbe dimostrato che l’occupazione dell’area era conosciuta e sostanzialmente autorizzata dall’amministrazione. Da ciò sarebbe derivata l’erroneità del presupposto contenuto nell’ordinanza, secondo il quale né la proprietaria del locale né la società conduttrice disponevano di un titolo legittimante l’utilizzo dell’area.

Nel complesso, le società denunciavano quindi un travisamento dei fatti, un’erronea valutazione delle caratteristiche materiali degli interventi, una contraddittorietà dell’azione amministrativa e la mancanza dei presupposti necessari per ordinare la demolizione.

Il Comune si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto del ricorso e depositava documentazione relativa alla situazione urbanistica e proprietaria dell’area, alla precedente concessione di occupazione del suolo pubblico e agli accertamenti eseguiti sul posto

La difesa comunale sosteneva innanzitutto che le caratteristiche concrete delle opere impedissero di ricondurle all’edilizia libera. La recinzione non era formata da elementi mobili o temporanei, ma da una struttura stabilmente collegata al terreno: i paletti metallici erano infatti inseriti in un cordolo di cemento, sul quale erano collocati elementi in calcestruzzo, con la presenza di una rete metallica lungo parte del perimetro.

A questa struttura si accompagnava la pavimentazione di una superficie significativa del giardino. L’intervento aveva dunque modificato sia l’aspetto materiale del terreno sia le modalità della sua utilizzazione.

Secondo l’amministrazione, la recinzione e la pavimentazione dovevano essere valutate congiuntamente. La prima delimitava e separava una porzione dello spazio pubblico; la seconda rendeva tale porzione stabilmente utilizzabile a servizio dell’esercizio commerciale. L’ulteriore piattaforma in calcestruzzo destinata ai cassonetti completava la trasformazione dell’area.

Il Comune sottolineava, inoltre, che il terreno non apparteneva alle società ricorrenti. Le particelle interessate erano comprese nel piano di lottizzazione ed erano destinate a verde pubblico. In forza della convenzione urbanistica del 1979, le aree pubbliche della lottizzazione dovevano essere cedute gratuitamente all’amministrazione comunale. La consegna dell’area al Comune risultava da un verbale sottoscritto il 19 marzo 1984.

Quanto al titolo richiamato dalle ricorrenti, la difesa comunale precisava che l’unica concessione rilasciata dall’amministrazione riguardava la società conduttrice ed era valida esclusivamente per il biennio 2016-2018. Tale concessione non sarebbe stata né prorogabile né cedibile alle società ricorrenti.

Il Comune aggiungeva che la richiesta di pagamento del canone unico non costituiva prova della regolarità dell’occupazione. Il canone o l’indennità per l’utilizzo del suolo pubblico, infatti, può essere richiesto anche quando l’occupazione avviene senza un valido titolo.

In ogni caso, la precedente concessione aveva un oggetto molto più limitato rispetto alle opere successivamente realizzate. Essa autorizzava soltanto il collocamento sul suolo pubblico di tavoli, sedie e vasi ornamentali destinati ai clienti del locale. Non attribuiva invece alcuna facoltà di costruire un cordolo di cemento, infissarvi paletti metallici, installare una rete o realizzare pavimentazioni in calcestruzzo.

La difesa comunale evidenziava infine che l’area era sottoposta a vincolo paesaggistico e che le società non disponevano neppure dell’autorizzazione paesaggistica prevista dall’articolo 146 del d.lgs. n. 42 del 2004.

TAR Lazio: la recinzione stabilmente ancorata al suolo mediante cordolo cementizio e paletti metallici, unitamente alla pavimentazione esterna, non rientra nell’edilizia libera quando determina una trasformazione durevole dello stato dei luoghi e sottrae un’area destinata a verde pubblico alla fruizione collettiva, rendendola funzionale all’uso esclusivo di un’attività commerciale

Il TAR Lazio ha ritenuto il ricorso infondato, individuando come questione determinante la mancanza di un titolo edilizio idoneo a legittimare le opere.

Il Tribunale non ha condiviso la tesi secondo cui la recinzione e le pavimentazioni potessero essere considerate interventi di edilizia libera. La qualificazione giuridica di un’opera, secondo il ragionamento del Collegio, non può dipendere soltanto dalla denominazione utilizzata dall’interessato, ma deve essere effettuata considerando la consistenza materiale dell’intervento, le sue dimensioni, il collegamento con il suolo e gli effetti prodotti sul territorio:

[…] infatti, trattasi di interventi che, in ragione della loro natura, consistenza e dimensioni […] non possono essere inquadrati nell’ambito dell’edilizia libera, avendo determinato un’alterazione definitiva e rilevante dell’assetto del territorio, con modifica della destinazione urbanistica impressa all’area da “verde pubblico” ad area a “servizio esclusivo” del locale commerciale: le opere in contestazione consistono nella recinzione (con cordolo in cemento, su cui è installata una rete metallica) e pavimentazione di una porzione del giardino retrostante al locale commerciale, conseguentemente sottraendola al relativo uso pubblico, oltre che nella realizzazione, all’esterno dell’area recintata, di un’ulteriore pavimentazione, destinata ad accogliere i cassonetti della raccolta differenziata dei rifiuti.

Peraltro gli interventi de quibus insistono in area assoggettata a vincolo paesaggistico […] e risultano sprovvisti anche di un titolo abilitativo ex art. 146 d. lgs. n. 42/2004.

Nel caso esaminato, la recinzione aveva carattere stabile. Il cordolo in cemento costituiva infatti una base permanente, destinata a sostenere i paletti metallici e la rete. Tale soluzione costruttiva era incompatibile con la rappresentazione di una semplice sistemazione temporanea o di un elemento di arredo liberamente rimovibile.

Anche la pavimentazione assumeva una particolare rilevanza. Il TAR ha valutato non soltanto la superficie pavimentata posta in prossimità del locale, ma anche l’ulteriore getto in calcestruzzo realizzato al di fuori della recinzione per collocarvi i contenitori dei rifiuti.

La combinazione tra cordolo cementizio, paletti metallici, rete e pavimentazione aveva prodotto, secondo il Tribunale, un’alterazione definitiva e urbanisticamente rilevante dello stato dei luoghi. La porzione di giardino interessata dagli interventi era stata fisicamente separata dal resto dell’area e resa funzionale all’attività commerciale.

Il TAR ha quindi attribuito particolare importanza non soltanto alla natura dei materiali utilizzati, ma anche all’effetto concreto dell’intervento. Prima della realizzazione delle opere, l’area era destinata a verde pubblico; in seguito alla recinzione e alla pavimentazione, essa risultava invece utilizzata come spazio riservato al locale commerciale.

La trasformazione non poteva pertanto essere considerata neutra dal punto di vista urbanistico. La recinzione aveva sottratto la porzione di terreno all’uso collettivo, mentre la pavimentazione ne aveva consolidato la destinazione privata e commerciale. Per questa ragione, gli interventi non erano assimilabili alle ordinarie opere di manutenzione o di arredo esterno contemplate dal regime dell’edilizia libera.

Il Collegio ha inoltre rilevato che le società non avevano efficacemente contestato la qualificazione delle opere come ristrutturazione edilizia effettuata dal Comune. Di conseguenza, l’ordine di demolizione è stato ritenuto legittimo, perché diretto a eliminare una trasformazione abusiva dello stato dei luoghi eseguita senza il necessario titolo edilizio.

E se la recinzione ricade in area paesaggisticamente vincolata?

Un ulteriore elemento contrario alle ricorrenti era rappresentato dal vincolo paesaggistico. La realizzazione della recinzione e delle pavimentazioni avrebbe richiesto anche il preventivo rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, che non risultava acquisita. La mancanza di questo titolo costituiva un’autonoma ragione di illegittimità degli interventi.

Il TAR ha poi esaminato la questione relativa alla disponibilità dell’area. Dalla documentazione prodotta dal Comune risultava che il terreno era destinato dal Piano di lottizzazione a verde pubblico e che era stato consegnato all’amministrazione già nel 1984. Le società non disponevano pertanto né della proprietà del suolo né di un altro diritto reale che consentisse loro di trasformarlo.

Il pagamento o la richiesta di pagamento del canone unico non è stato ritenuto sufficiente a dimostrare l’esistenza di un’autorizzazione. Il Tribunale ha condiviso l’osservazione del Comune secondo cui il corrispettivo può essere richiesto anche in presenza di un’occupazione priva di titolo.

Anche la concessione rilasciata per il periodo 2016-2018 non poteva legittimare le opere. Essa riguardava un soggetto societario diverso, aveva una durata limitata e autorizzava esclusivamente la collocazione di arredi mobili quali tavoli, sedie e vasi. Non consentiva di eseguire opere edilizie o trasformazioni permanenti del suolo pubblico.

Il TAR ha quindi concluso che la recinzione con cordolo e paletti, unitamente alle pavimentazioni, aveva prodotto una trasformazione stabile e non meramente accessoria dell’area. Non si trattava di semplici opere funzionali all’arredo di uno spazio esterno, ma di interventi che avevano modificato l’assetto fisico, la destinazione e le modalità di fruizione di un terreno pubblico sottoposto anche a tutela paesaggistica.

Per tali motivi il ricorso è stato respinto.

Per approfondire il tema, leggi l’articolo dedicato a Recinzione di confine terreno agricolo: tipologie e permessi e Sostituzione recinzione esistente: quale titolo edilizio?

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Indirizzo articolo: https://biblus.acca.it/notizie/recinzione-con-cordolo-e-pavimentazione-esterna-edilizia-libera-o-trasformazione-urbanistica-abusiva/