Ricostruzione di un edificio crollato: quando è ristrutturazione edilizia?

Il principio è stato ribadito dal TAR Puglia, Lecce, con la sentenza n. 977/2026, relativa al diniego di un permesso di costruire richiesto per il ripristino di un edificio collabente.

Nel caso esaminato, la proprietaria aveva richiamato un precedente permesso di costruire in sanatoria che descriveva un immobile di circa 270 m². Altri documenti, però, attestavano soltanto l’esistenza di un piccolo deposito di circa 23 m². Secondo il TAR, questa evidente divergenza impediva di ricondurre l’intervento alla ristrutturazione edilizia: il richiedente deve fornire elementi attendibili che consentano di accertare, con sufficiente certezza, la consistenza e le caratteristiche essenziali dell’edificio originario e di verificare la corrispondenza tra quest’ultimo e il progetto di ricostruzione. Anche un precedente permesso di costruire in sanatoria può non essere sufficiente, se risulta incoerente con la domanda di condono e con la documentazione storica dell’immobile.

Il caso: la ricostruzione di un fabbricato collabente

La ricorrente è proprietaria di un terreno sul quale insiste un manufatto collabente, interessato da un permesso di costruire in sanatoria rilasciato nel 2011.

Successivamente ha presentato al Comune un’istanza di permesso di costruire per eseguire un intervento di ripristino dell’edificio crollato, dichiarando di mantenerne la sagoma e la volumetria preesistenti, con contestuale cambio di destinazione d’uso di una parte dell’immobile da deposito ad abitazione.

Nel corso dell’istruttoria il Comune ha richiesto documentazione integrativa, che è stata trasmessa dalla richiedente. Terminata la fase istruttoria, l’amministrazione ha comunicato il preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10-bis della legge 241/1990, evidenziando due principali criticità:

• la mancanza di un’adeguata dimostrazione dell’effettiva consistenza del fabbricato originario;
• l’assenza, nella pratica relativa al precedente permesso in sanatoria, dei pareri delle autorità competenti in relazione ai vincoli gravanti sull’area.

Dopo aver ricevuto le osservazioni della ricorrente, il Comune ha respinto definitivamente l’istanza.

La proprietaria ha quindi impugnato il provvedimento davanti al TAR, chiedendone l’annullamento e articolando il ricorso in tre motivi.

Con il primo motivo ha sostenuto che il diniego fosse carente e contraddittorio nella motivazione. In particolare, ha evidenziato che non era chiaro se il Comune intendesse mettere in discussione la legittimità del permesso di costruire in sanatoria già rilasciato oppure se ritenesse tali carenze direttamente ostative al rilascio del nuovo titolo edilizio. Ha inoltre contestato la mancata precisazione degli effetti del vincolo previsto per le aree percorse dal fuoco, non risultando chiaro se il Comune lo considerasse totalmente preclusivo dell’attività edificatoria. La ricorrente ha inoltre censurato la scelta dell’Amministrazione di fondare il diniego su più ragioni ostative, sostenendo che ciò ostacolasse l’esercizio del diritto di difesa e rivelasse una volontà preconcetta di respingere l’istanza.

Con il secondo motivo ha denunciato la violazione dell’art. 10-bis della legge 241/1990, sostenendo che il provvedimento finale avesse introdotto nuove ragioni di diniego non contenute nel preavviso di rigetto. Tra queste figuravano la mancanza dell’autorizzazione paesaggistica, l’inammissibilità del cambio di destinazione d’uso per una parte dell’immobile e la presenza di un vincolo relativo alle aree percorse dal fuoco.

Con il terzo motivo ha contestato nel merito le valutazioni del Comune. Secondo la ricorrente, la consistenza del fabbricato risultava già accertata in occasione del rilascio del permesso di costruire in sanatoria, titolo ancora produttivo di effetti e mai annullato in autotutela dal Comune. Ha inoltre sostenuto che il cambio di destinazione d’uso richiesto fosse consentito, che l’eventuale necessità dell’autorizzazione paesaggistica non potesse giustificare il rigetto dell’istanza, ma semmai l’avvio del relativo procedimento, e che l’intervento fosse compatibile con i vincoli gravanti sull’area.

Il Comune si è costituito in giudizio chiedendo il rigetto del ricorso. Nelle proprie difese ha ribadito che non vi fosse prova sufficiente della consistenza originaria del fabbricato e che il precedente permesso in sanatoria non fosse idoneo, da solo, a dimostrarla. Ha inoltre ribadito la legittimità delle ulteriori ragioni poste a fondamento del diniego e ha sostenuto il rispetto dell’art. 10-bis della legge 241/1990, deducendo comunque l’irrilevanza delle relative contestazioni in ragione della natura vincolata del provvedimento.

Quando la ricostruzione di edifici crollati rientra tra gli interventi di ristrutturazione edilizia?

Il TAR ha esaminato prioritariamente le censure relative alla prova della consistenza del fabbricato, ritenendole infondate. Considerato tale profilo autonomamente sufficiente a giustificare il diniego, ha poi dichiarato assorbiti gli altri motivi di ricorso.

Il Collegio ha ricordato che, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. d), del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia), rientrano nella categoria della ristrutturazione edilizia anche gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti mediante ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza. Inoltre, quando l’immobile ricade in un’area sottoposta a vincolo paesaggistico, la ricostruzione può essere qualificata come ristrutturazione soltanto se vengono mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio originario, senza incrementi di volumetria.

Richiamando un consolidato orientamento giurisprudenziale, il TAR ha ricordato che la ristrutturazione mediante ricostruzione presuppone la preesistenza di un fabbricato chiaramente identificabile nelle sue caratteristiche strutturali, planivolumetriche e architettoniche. In particolare, ha richiamato i principi espressi dal Consiglio di Stato, sent. n. 7046/2019, secondo cui il fabbricato deve essere riconoscibile nei suoi elementi essenziali anche se in stato di rudere, e dal Consiglio di Stato, sent. 3486/2025, che ribadisce come l’onere di provare la consistenza dell’edificio preesistente gravi sul richiedente. In assenza di tali elementi, viene in rilievo un intervento di nuova costruzione, con conseguente applicazione del regime proprio del permesso di costruire.

Applicando tali principi al caso concreto, il Collegio ha rilevato che la documentazione prodotta dalla ricorrente non consentiva di ricostruire con sufficiente certezza la consistenza originaria dell’immobile, né di dimostrare la corrispondenza tra il fabbricato esistente prima del crollo e quello previsto nel progetto di ricostruzione. Le fotografie depositate in giudizio documentavano soltanto la presenza di rovine e non permettevano di accertare elementi essenziali quali l’effettiva estensione dell’edificio, la suddivisione degli ambienti e le relative altezze.

Al contrario, ulteriori elementi documentali acquisiti nel giudizio descrivevano il bene come un piccolo manufatto di circa 23 m², accompagnato da manufatti accessori di modesta consistenza. Secondo il TAR, tali elementi confermavano la correttezza delle valutazioni del Comune, che aveva escluso la possibilità di ritenere dimostrata la preesistenza di un edificio avente le dimensioni indicate nel progetto, il quale prevedeva invece la ricostruzione di un fabbricato di consistenza notevolmente superiore.

Un permesso di costruire in sanatoria consente di ricostruire un fabbricato crollato secondo le dimensioni riportate nel titolo?

Il Collegio ha poi esaminato il valore probatorio del permesso di costruire in sanatoria rilasciato in precedenza, sul quale la ricorrente fondava gran parte delle proprie argomentazioni.

Il titolo edilizio descriveva un locale abitativo di 136,83 m² e un locale non residenziale di 131,56 m². La domanda di condono del 1986 riguardava invece soltanto un fabbricato a uso non abitativo di circa 23 m².

Per questo motivo il Collegio ha ritenuto che il provvedimento finale fosse frutto di un evidente errore e ne ha rilevato la nullità, per inesistenza dell’oggetto, nella parte in cui aveva legittimato opere delle quali non era mai stata richiesta la sanatoria.

Il TAR ha inoltre evidenziato che, anche prescindendo da tale profilo, dalla documentazione relativa al procedimento non risultava che il titolo fosse stato rilasciato a seguito di un effettivo accertamento della reale consistenza dell’immobile, emergendo soltanto il richiamo alle tavole predisposte dal tecnico della parte istante. Il Collegio ha inoltre osservato, come elemento ulteriore, che il titolo era stato rilasciato anche in carenza dell’autorizzazione paesaggistica.

Alla luce di tali circostanze, il precedente permesso di costruire in sanatoria è stato ritenuto insufficiente a dimostrare la reale consistenza del fabbricato originario e la sua coincidenza con l’immobile oggetto del progetto di ricostruzione.

Di conseguenza, il TAR ha ritenuto legittimo il diniego del Comune, confermando che non risultavano soddisfatti i presupposti richiesti dall’art. 3, comma 1, lett. d), del d.P.R. n. 380/2001 per qualificare l’intervento come ristrutturazione edilizia mediante ricostruzione.

Considerata la natura plurimotivata del diniego, il TAR ha ritenuto che la mancata prova della consistenza del fabbricato costituisse, da sola, una giustificazione chiara e sufficiente del provvedimento. Ha quindi dichiarato assorbite le censure relative alle ulteriori ragioni ostative, richiamando sul punto il Consiglio di Stato, n. 7093/2025.

Il TAR ha inoltre precisato che la questione relativa alla mancata prova della consistenza dell’immobile era già stata evidenziata nel preavviso di rigetto previsto dall’art. 10-bis della legge n. 241/1990 e che la scelta dell’Amministrazione di fondare il provvedimento su più ragioni ostative non è di per sé illegittima e costituisce, secondo il TAR, un compiuto esercizio della funzione amministrativa.

Alla luce di tali considerazioni, il TAR ha definitivamente rigettato il ricorso.

Approfondimenti

Per approfondire il tema, leggi l’articolo dedicato a Ristrutturazione edilizia: cos’è, interventi e normativa

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