La tutela dei lavoratori negli appalti pubblici

Il nuovo Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs. 36/2023) rappresenta un passo significativo verso il rafforzamento delle tutele per i lavoratori coinvolti negli appalti pubblici.

La normativa tiene conto dell’importanza di bilanciare la libera concorrenza e l’iniziativa imprenditoriale con la salvaguardia dei diritti dei lavoratori, riconoscendo che la qualità del lavoro e il rispetto delle condizioni contrattuali costituiscono elementi fondamentali per garantire il buon esito delle opere e dei servizi pubblici.

In questo contesto, il Codice introduce una serie di strumenti e principi volti a tutelare la stabilità occupazionale, il rispetto delle condizioni economiche e normative e la valorizzazione delle pari opportunità, generazionali e di genere.

Tra questi strumenti figurano le clausole sociali, le regole sui costi della manodopera non ribassabili e la stretta connessione con i contratti collettivi nazionali e territoriali, a cui viene attribuita una centralità mai così spiccata in precedenza.

Anche il Decreto Correttivo punta i riflettori sui contratti collettivi di lavoro: interviene sulla normativa operativa dell’articolo 11 del codice dei contratti, introducendo l’allegato I.01 rubricato “Contratti collettivi“ per dare ancora più importanza e rilievo ad un aspetto delicato e complesso.

Introduce, poi, una “presunzione di equivalenza” nel caso in cui gli operatori economici applichino un contratto differente: modifica necessaria a causa delle lacune presenti nel sistema normativo attuale riguardanti l’applicazione pratica dell’art. 11, vuoti che ANAC aveva in parte colmato con il paragrafo 7 della Relazione illustrativa al Bando tipo n. 1.

Ma andiamo con ordine.

La tutela dei lavoratori nel nuovo codice appalti

Il D.lgs. 36/2023 rafforza la tutela dei lavoratori con disposizioni mirate, soprattutto nei settori ad alta intensità di manodopera. Tra gli strumenti principali a tutela dei lavoratori:

• la clausola sociale;
• le regole sui costi della manodopera;
• l’applicazione dei contratti collettivi.

Clausola sociale

L’evoluzione normativa ha reso le clausole sociali obbligatorie per i contratti ad alta intensità di manodopera con il D.lgs. 50/2016 e ne ha ampliato la portata con il D.lgs. 36/2023. L’art. 57 del nuovo Codice impone l’inserimento di clausole sociali nei bandi di gara, richiedendo misure per garantire stabilità occupazionale, pari opportunità e l’applicazione di contratti collettivi, estendendo le stesse tutele anche ai lavoratori in subappalto. Queste clausole assumono ora il valore di un vero impegno contrattuale, la cui violazione può configurare inadempimento, con l’obbligo per le stazioni appaltanti di verificarne il rispetto in ogni fase del contratto.

Le stazioni appaltanti sono tenute a includere nei bandi di gara clausole sociali specifiche, che obbligano gli operatori economici ad adottare misure per garantire:

• stabilità occupazionale: l’impegno a mantenere l’occupazione del personale impiegato, considerando la natura dell’intervento;
• pari opportunità: la promozione di pari opportunità per generazioni, genere e inclusione di persone con disabilità o svantaggiate;
• applicazione dei contratti collettivi: l’impegno a rispettare i contratti collettivi nazionali e territoriali di settore, estendendo le stesse tutele anche ai lavoratori in subappalto;
• contrasto al lavoro irregolare: l’impegno a prevenire e combattere il lavoro irregolare.

In caso di cambio appalto, la clausola sociale prevede il riassorbimento del personale dell’appaltatore uscente, pur subordinandone l’applicazione ai principi di libertà d’impresa e concorrenza, come stabilito dalla giurisprudenza. Il Consiglio di Stato ha infatti chiarito che la clausola sociale deve essere compatibile con l’organizzazione dell’impresa subentrante, senza obbligare all’assunzione automatica e generalizzata del personale né a garantire inquadramento e anzianità pregressi.

Consiglio di Stato 26/2025: la clausola di stabilità occupazionale non può essere causa di esclusione da una gara

Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 26/2025, affronta il tema della dichiarazione relativa alla “stabilità occupazionale” prevista dall’art. 102, co. 1, lett. a) del Codice Appalti tra gli impegni che le stazioni appaltanti sono tenute a richiedere agli operatori economici nei bandi, negli avvisi e negli inviti, tenuto conto della prestazione oggetto del contratto.

Nel caso esaminato, una concorrente era stata esclusa per non aver prodotto la dichiarazione richiesta, senza che fosse attivato il soccorso istruttorio previsto dal bando.

Il TAR ha confermato l’esclusione, ma il Consiglio di Stato l’ha annullata ritenendola ingiustificata e sproporzionata.

Palazzo Spada – richiamando la precedente sentenza del Consiglio di Stato, sezione quinta, 2 novembre 2020, n. 6761 – ha ribadito che la clausola sociale non obbliga l’aggiudicatario ad assumere tutto il personale in carico all’appaltatore uscente né tanto meno ad applicare le medesime condizioni contrattuali né, infine, a riconoscere l’anzianità pregressa, ma prevede un bilanciamento tra i diritti, tutti di rango costituzionale ed europeo, della libertà d’impresa e del diritto al lavoro.

La formula adottata nella norma – rilevano i giudici – vincola l’operatore ad un impegno verso l’effettivo conseguimento dell’obiettivo della stabilità occupazionale, evitando di attribuire a tale clausola sociale un effetto automaticamente e rigidamente escludente.

Ciò posto, la dichiarazione relativa alla “stabilità occupazionale” non sempre si rivela come necessaria; e sicuramente non lo è quando non sussistono i presupposti fattuali dell’obbligo dichiarativo.

Nel caso di specie, infatti, come spesso accade negli appalti di lavori, l’affidatario del contratto oggetto della procedura non subentrerebbe al precedente appaltatore. Non essendoci, in tale ipotesi, lavoratori da riassorbire, la dichiarazione di impegno sarebbe priva di oggetto, e quindi inutile; e pretenderne una di segno negativo sarebbe un formalismo “eccessivo” e “sproporzionato“.

In ogni caso, il Consiglio di Stato ha rilevato anche che la stazione appaltante avrebbe potuto acquisire la dichiarazione avviando il soccorso istruttorio o procedimentale, come consentito dall’art. 101, comma 1, del codice dei contratti pubblici, trattandosi di elementi estranei al contenuto dell’offerta.

Costi della manodopera

Il nuovo Codice dei contratti pubblici introduce importanti novità riguardo ai costi della manodopera, che devono essere calcolati dalla stazione appaltante o dall’ente concedente utilizzando le tabelle ministeriali pubblicate dal Ministero del Lavoro. Questo richiede alle amministrazioni di predisporre adeguati strumenti per stimare il costo del lavoro relativo all’appalto, eventualmente avvalendosi del supporto di consulenti del lavoro.

Secondo l’articolo 41, comma 14, i costi della manodopera così calcolati sono esclusi dall’importo su cui è possibile applicare ribassi. Tuttavia, l’operatore economico può dimostrare che un ribasso complessivo derivi da una maggiore efficienza organizzativa o dall’adozione di tecnologie avanzate.

Questa disposizione ha inizialmente generato interpretazioni controverse, sembrando escludere del tutto la possibilità di applicare ribassi sui costi della manodopera. Un’analisi più approfondita, tuttavia, chiarisce che la norma deve essere letta nel contesto più ampio del Codice, considerando anche l’articolo 108, comma 9, e l’articolo 110.

La giurisprudenza (ad esempio, TAR Firenze, Sez. IV, sentenza n. 120 del 29 gennaio 2024) ha stabilito che un’offerta con costi di manodopera inferiori rispetto a quelli stimati non comporta automaticamente l’esclusione. L’operatore può giustificare il ribasso dimostrando che deriva da una migliore organizzazione aziendale o dall’utilizzo di soluzioni tecnologiche, aspetti che saranno valutati durante la verifica di congruità dell’offerta.

Applicazione dei contratti collettivi

Secondo l’articolo 11 del Codice, al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni è applicato il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro, stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e quello il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l’attività oggetto dell’appalto o della concessione svolta dall’impresa anche in maniera prevalente.

In particolare, il comma 1 dell’articolo 11 dispone, come previsione generale, l’obbligo di applicare il contratto collettivo nazionale di lavoro che abbia i seguenti requisiti:

•  sia in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni oggetto del contratto;
•  sia stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale;
•  sia strettamente connesso con l’attività oggetto dell’appalto o della concessione svolta dall’impresa, anche in maniera prevalente.

L’obbligo di indicare il CCNL, in via generale, non trova applicazione nei contratti per i quali tale riferimento risulta inconferente, come nel caso dei servizi di natura intellettuale e delle forniture prive di posa in opera. Ciò è stato chiarito dall’Autorità nella Relazione illustrativa al Bando tipo n. 1/2023, ove si evidenzia che, dal coordinamento tra l’art. 11, commi 1 e 2, e l’art. 57, comma 1, emerge un’impostazione che configura l’art. 11 quale principio generale e l’art. 57 quale sua specificazione operativa. In tale prospettiva, l’applicazione dei principi dell’art. 11 viene circoscritta all’ambito oggettivo delineato dall’art. 57, con esclusione sia dei servizi aventi natura intellettuale sia delle forniture senza posa in opera.

La Stazione Appaltante (SA) ha l’obbligo di specificare il Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro (CCNL) applicabile all’interno dei documenti di gara per lavori, servizi e forniture, indipendentemente dal valore economico dell’appalto. Questa indicazione è fondamentale per garantire il rispetto dei diritti dei lavoratori e una corretta stima dei costi della manodopera, assicurando trasparenza e conformità normativa.

La S.A. deve fornire orientamenti chiari per consentire agli operatori economici (O.E.) di individuare il CCNL più idoneo alla specifica prestazione oggetto della gara, ma non può imporre l’applicazione di un contratto collettivo specifico qualora siano disponibili diversi CCNL potenzialmente applicabili. Questa discrezionalità ha lo scopo di lasciare spazio alla valutazione autonoma degli O.E., promuovendo la competitività e l’aderenza alle proprie politiche aziendali.

Le modifiche del Correttivo

A seguito dell’adozione del decreto correttivo, all’articolo 11 del Codice è stato introdotto il comma 2-bis, che impone alle stazioni appaltanti di indicare, nei documenti di gara iniziali e nella decisione di contrarre, il CCNL applicabile anche al personale impiegato nelle prestazioni scorporabili, secondarie, accessorie o sussidiarie diverse da quelle principali oggetto dell’appalto (o della concessione), qualora tali attività, riconducibili alla medesima categoria omogenea, raggiungano una soglia pari o superiore al 30%.

In coerenza con quanto previsto dall’articolo 11, l’Allegato I.01 disciplina puntualmente criteri e modalità per individuare, nei bandi, negli inviti e nella decisione di contrarre, il contratto collettivo nazionale e territoriale da applicare al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture affidati mediante appalti pubblici e concessioni.

Cos’è l’equivalenza contrattuale?

Può accadere che, nel partecipare a una procedura di gara, un operatore economico intenda presentare un’offerta che prevede l’utilizzo di un prodotto o servizio non perfettamente conforme a quanto dettagliato nel capitolato tecnico, ma comunque idoneo a soddisfare i bisogni funzionali della stazione appaltante. In questi casi trova applicazione il principio di equivalenza, strumento essenziale per tutelare la concorrenza e impedire discriminazioni non giustificate tra concorrenti.

Il D.Lgs. 36/2023 ha confermato e potenziato la rilevanza di questo principio. Il riferimento normativo principale è oggi rappresentato dall’allegato II.5, richiamato espressamente dall’art. 79 del Codice, in continuità con l’impostazione già contenuta nel previgente art. 68 del D.lgs. 50/2016. Lo scopo resta quello di ampliare la partecipazione alle gare pubbliche, promuovendo l’innovazione tecnica e impedendo che prescrizioni troppo rigide o eccessivamente specifiche possano restringere l’accesso al mercato.

Cosa stabilisce il principio di equivalenza?

Ai sensi dell’art. 79 e dell’allegato II.5 del D.lgs. 36/2023, gli operatori economici hanno la facoltà di presentare offerte che, pur differendo sotto il profilo tecnico dalle specifiche dettate dalla stazione appaltante, garantiscano prestazioni equivalenti in termini funzionali o qualitativi. Ciò consente di valorizzare soluzioni alternative capaci di soddisfare gli stessi risultati attesi, ampliando così le opportunità di partecipazione e valorizzando il merito tecnico.

Per assicurare l’effettività del principio, le stazioni appaltanti devono evitare riferimenti esclusivi a prodotti, marchi, origini o procedimenti specifici, se non in circostanze del tutto eccezionali e previa motivazione adeguata. Qualsiasi specifica tecnica che possa comportare un effetto restrittivo della concorrenza è, di regola, vietata, proprio per garantire parità di trattamento e non discriminazione tra gli operatori.

CCNL appalti: il superminimo non basta per l’equivalenza delle tutele
Consiglio di Stato 3476/2026

Il Consiglio di Stato (sentenza n. 3476/2026) ribadisce che il costo della manodopera deve essere realistico e includere tutti gli oneri prevedibili per verificare la sostenibilità dell’offerta. La riduzione dei costi basata sulla morbilità non può essere applicata indistintamente a tutte le figure professionali, ma va giustificata in relazione all’organizzazione del servizio. Gli scatti di anzianità prevedibili devono essere considerati già in sede di offerta e non possono essere demandati alla revisione prezzi. Ai fini dell’equivalenza del CCNL, il confronto riguarda le tutele garantite dal contratto collettivo applicato: un superminimo unilaterale non basta a colmare eventuali differenze. Leggi l’approfondimento dedicato alla sentenza.

Il Consiglio di Stato ribadisce lo stesso concetto nella sentenza n. 3209/2026: il superminimo non può essere utilizzato per colmare le differenze retributive tra CCNL negli appalti pubblici. L’equivalenza economica prevista dall’art. 11 del d.lgs. 36/2023 deve infatti basarsi esclusivamente sulle componenti fisse della retribuzione annua. Nel caso esaminato, il RTI aggiudicatario applicava il CCNL Aninsei invece di quello delle cooperative sociali indicato in gara, proponendo un superminimo per compensare il divario salariale. Per i giudici, però, il superminimo resta una voce eventuale e accessoria, quindi non idonea a dimostrare la piena equivalenza delle tutele economiche. Leggi l’approfondimento.

Equivalenza dei CCNL negli appalti, il Consiglio di Stato privilegia un approccio sostanziale
Consiglio di Stato 9484/2025

La sentenza Consiglio di Stato n. 9484/2025 chiarisce che, negli appalti pubblici, la verifica di equivalenza tra CCNL non può basarsi su un mero confronto numerico degli scostamenti economici o normativi. La valutazione deve invece considerare il livello complessivo di tutela garantito ai lavoratori, in coerenza con l’art. 110 del Codice dei contratti. Viene così superato l’approccio rigido dei criteri ANAC, restituendo alla stazione appaltante un potere valutativo sostanziale. Gli operatori possono applicare CCNL differenti, purché assicurino una tutela globalmente adeguata. Leggi l’intero approfondimento.

Linee guida MIT in arrivo, intanto vale il bando tipo ANAC
Parere MIT 3522/2025

L’articolo 4 dell’Allegato I.01 stabilisce i criteri obbligatori per la valutazione della equivalenza delle tutele lavoristiche, nel caso in cui l’OE, in sede di offerta, faccia riferimento ad un CCNL diverso rispetto a quello indicato nel bando o nell’invito. La stazione appaltante o l’ente concedente, a fronte di tale scelta, è tenuta ad avviare una puntuale verifica secondo i parametri fissati nei commi 2, 3 e 4 del suddetto articolo.

Una stazione appaltante ha chiesto chiarimenti al MIT sulle modalità con cui verificare la validità della dichiarazione di equivalenza fornita da un operatore economico che intende applicare al proprio personale un contratto collettivo diverso da quello indicato nel bando. Nello specifico, è necessario valutare in modo preciso ogni singolo aspetto delle tutele contrattuali (sia normative che economiche)? È necessario attendere le linee guida del Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali, previste entro 90 giorni dall’entrata in vigore del D.Lgs. 209/2024, per definire cosa si intenda per “scostamento marginale”?

Nel rispondere, il MIT, con il parere 3522/2025, ha confermato che il RUP deve esaminare attentamente la dichiarazione di equivalenza, confrontandola con i criteri previsti nell’articolo 4 dell’allegato. Per quanto riguarda gli eventuali scostamenti nei contratti alternativi proposti, e in attesa della pubblicazione del decreto attuativo del MIT che specificherà le modalità di valutazione, il Ministero ritiene che – nel frattempo – si possano adottare le indicazioni contenute nella relazione illustrativa al Bando tipo Anac n. 1/2023. Secondo tali indicazioni, basate anche sulla Circolare Inail n. 2/2020, è ammissibile una variazione relativa ad un solo parametro, sia per le garanzie normative sia per quelle economiche.

È importante rilevare, tuttavia, che l’articolo 4 dell’allegato I.01 sembra richiedere una soglia più stringente, prevedendo che l’equivalenza possa essere considerata non valida – e dunque si possa procedere all’esclusione – solo in presenza di un trattamento economico inferiore o di differenze non marginali nelle tutele normative.

Le linee guida per la valutazione dell’equivalenza del CCNL
Delibera ANAC 14/2055

La valutazione dell’equivalenza del CCNL proposto dall’operatore economico rispetto a quello indicato negli atti di gara è rimessa alla discrezionalità della Stazione Appaltante. Tale decisione può essere contestata solo in caso di evidente irragionevolezza o illogicità.

Con la delibera del 14 gennaio 2025, n. 14, ANAC ha ribadito che l’equivalenza retributiva tra due CCNL deve essere dimostrata attraverso un’analisi dettagliata.

Nel caso in esame, un operatore economico aveva contestato la propria esclusione da una gara sostenendo che l’equivalenza retributiva tra i due contratti fosse stata accertata e che l’esclusione derivasse da un errore nella valutazione di specifici elementi.

Secondo ANAC, gli operatori economici che applicano un CCNL diverso da quello indicato dalla SA, devono dichiarare nella loro offerta che il contratto adottato garantisca condizioni economiche e normative equivalenti. La SA deve verificare questa dichiarazione di equivalenza delle tutele prima dell’aggiudicazione del contratto o all’aggiudicazione, considerando sia la componente economica che normativa.

Parametri valutazione economica

La valutazione di equivalenza economica dei contratti viene effettuata in relazione a componenti fisse della retribuzione globale annua, indicate nell’articolo 4 comma 2 dell’allegato I.01:

• retribuzione tabellare annuale;
• indennità di contingenza;
• elemento distinto della retribuzione (EDR);
• eventuali mensilità aggiuntive
• eventuali ulteriori indennità previste.

Questi parametri sono in linea con quelli indicati dall’Anac nel bando tipo 1/2023 e già definiti dalla circolare 2/2020 dell’Ispettorato nazionale del lavoro. La verifica di equivalenza è conclusa positivamente se il valore complessivo della retribuzione risulta comparabile a quello del contratto suggerito e se gli aspetti normativi differiscono solo in modo marginale. A queste componenti vanno aggiunte le eventuali mensilità extra, come la tredicesima e la quattordicesima, oltre ad altre eventuali indennità previste.

ANAC sottolinea che il primo passo è l’individuazione corretta del codice CPV (Common Procurement Vocabulary), poiché esso è essenziale per garantire che la prestazione da affidare sia chiaramente definita. Un codice CPV non adeguato compromette i principi di trasparenza e pubblicità, che richiedono alle stazioni appaltanti di fornire informazioni precise e dettagliate sulle procedure, permettendo così una valutazione legittima del loro operato.

L’utilizzo di un CPV errato viola anche il principio di par condicio, poiché limita la possibilità per tutti gli operatori economici interessati di avere una chiara visione delle opportunità disponibili, con conseguente violazione della concorrenza.

Dopo aver individuato la corretta classificazione delle attività oggetto dell’appalto tramite il CPV, ANAC raccomanda che la Stazione Appaltante proceda con la selezione del CCNL più pertinente rispetto all’oggetto dell’appalto e alle attività da svolgere. Inoltre, è importante eseguire una verifica utilizzando il codice ATECO e consultare l’archivio contratti del CNEL per una maggiore accuratezza.

Parametri valutazione normativa

La valutazione di equivalenza delle tutele normative è effettuata sulla base dei seguenti parametri:

• disciplina concernente il lavoro supplementare;
• clausole relative al lavoro a tempo parziale;
• disciplina del lavoro straordinario, con particolare riferimento ai limiti massimi;
• disciplina compensativa relativa alle festività soppresse;
• durata del periodo di prova;
• durata del periodo di preavviso;
• durata del periodo di comporto in caso di malattia e infortunio;
• disciplina dei casi di malattia e infortunio, con particolare riferimento al riconoscimento di eventuali integrazioni delle relative indennità;
• disciplina relativa alla maternità e alle indennità previste per l’astensione obbligatoria e facoltativa dei genitori;
• monte ore di permessi retribuiti;
• disciplina relativa alla bilateralità;
• previdenza integrativa;
• sanità integrativa.

Le stazioni appaltanti possono ritenere sussistente l’equivalenza delle tutele quando il valore economico complessivo delle componenti fisse della retribuzione globale annua risulta almeno pari a quello del contratto collettivo di lavoro indicato nel bando di gara e quando gli scostamenti rispetto ai parametri per la valutazione di equivalenza delle tutele normative sono marginali.

Secondo la Circolare INL 2/2020, si ammette uno scostamento limitato ad un solo parametro tra quelli previsti per l’equivalenza normativa. Tuttavia, sulla base dell’elenco proposto da ANAC, tale margine può essere ampliato fino a due parametri senza compromettere l’equivalenza complessiva del CCNL adottato.

Le modifiche introdotte dal D.Lgs. n. 209/2024 hanno aggiornato l’art. 11 del D.Lgs. 36/2023 e introdotto l’allegato I.01, che riprende le direttive ANAC in materia di equivalenza CCNL.

ANAC ha pertanto confermato che la decisione della SA di escludere l’operatore economico era legittima, in quanto basata sui criteri di valutazione previsti e priva di vizi macroscopici di irragionevolezza.

L’equivalenza non può riguardare la retribuzione
TAR Brescia 773/2024

La sentenza del TAR Brescia n. 773/2024 stabilisce che l’equivalenza richiesta dall’articolo 11 non può riguardare la retribuzione, dato che deve essere ammessa una fascia di oscillazione tra le retribuzioni previste nei contratti collettivi.

La Società ricorrente si classificava prima nella graduatoria della procedura negoziata per l’affidamento dei lavori di adeguamento del sistema di ventilazione e condizionamento di una sala operatoria, basata sul minor prezzo. Tuttavia, la sua offerta, con un ribasso del 15%, veniva considerata anomala e non conforme alle disposizioni, poiché i contratti collettivi nazionali di lavoro (CCNL) dichiarati non erano equivalenti a quelli previsti dalla lex specialis.

La Società veniva quindi esclusa per due motivi:

• la non equivalenza dei CCNL;
• la mancata dimostrazione della sostenibilità dell’offerta.

In seguito la Società impugnava l’esclusione e il TAR, in fase cautelare, chiedeva all’Amministrazione di rivalutare l’offerta, soprattutto riguardo alla questione dell’equivalenza dei CCNL. L’Amministrazione confermava la decisione di esclusione, ribadendo la non equivalenza dei CCNL.

Il TAR di Brescia ha esaminato la questione dell’equivalenza dei CCNL, stabilendo che l’art. 11 del d.lgs. 36/2023 non deve essere interpretato in modo restrittivo, per non ostacolare la concorrenza. È possibile per un’impresa applicare CCNL diversi, a condizione che i trattamenti siano almeno equivalenti e che le mansioni siano comparabili. Il TAR ha anche precisato che non è necessaria la parità assoluta delle retribuzioni, poiché la varietà dei CCNL rende difficile applicare tale criterio.

Nel caso specifico, la Stazione Appaltante aveva previsto i CCNL Edilizia Artigianato, Metalmeccanici, Settore Elettrico e Frigoristi, mentre l’impresa aveva proposto il CCNL Edilizia Industria e il CCNL Terziario Confcommercio. Il TAR ha concluso che l’Amministrazione non aveva condotto un’analisi adeguata né inizialmente né successivamente, e avrebbe dovuto esaminare separatamente gli aspetti economici e normativi di ciascun contratto. Dopo il confronto, il Collegio ha ritenuto che i CCNL proposti dall’impresa garantissero tutele comparabili a quelli indicati, dichiarando illegittima l’esclusione.

La sentenza conferma che l’art. 11 del d.lgs. 36/2023 consente agli operatori economici di utilizzare un CCNL diverso da quello indicato nel bando di gara, purché garantisca tutele economiche e normative equivalenti. In particolare, il ribasso nell’offerta non deve compromettere i diritti dei lavoratori, evitando l’uso di un CCNL che, per la sua incongruenza con le lavorazioni, riduca le tutele previste.

Protocollo di intesa tra ANAC e CNEL: corretta applicazione del CCNL, inclusione sociale e coesione

Il 16 giugno 2025 è stato siglato un importante protocollo d’intesa tra l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) e il Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro (CNEL), finalizzato a promuovere l’inclusione lavorativa di detenuti, persone sottoposte a misure alternative alla detenzione ed ex detenuti, nel quadro dell’applicazione del nuovo Codice dei Contratti Pubblici (D.lgs. 36/2023).

Quali sono i 3 obiettivi principali del protocollo?

Il cuore dell’accordo ruota attorno a 3 principi fondamentali:

• inclusione lavorativa nel sistema degli appalti pubblici: il protocollo prevede la predisposizione di atti-tipo e linee guida rivolti alle stazioni appaltanti, al fine di integrare clausole sociali nei bandi di gara che incentivino l’inserimento lavorativo di persone in esecuzione penale. Ciò rappresenta un passo significativo per superare le barriere all’occupazione per categorie svantaggiate, promuovendo una reintegrazione sociale stabile;
• verifica dell’equivalenza tra CCNL: uno dei nodi critici nella gestione degli appalti pubblici riguarda la corretta applicazione dei contratti collettivi nazionali di lavoro (CCNL). Grazie alla cooperazione tra ANAC e CNEL, verrà facilitata la consultazione e la verifica dell’equivalenza tra contratti collettivi attraverso l’utilizzo congiunto delle rispettive banche dati, in particolare dell’Archivio nazionale dei contratti collettivi gestito dal CNEL. Ciò contribuirà a contrastare fenomeni di dumping contrattuale e ad assicurare condizioni eque per i lavoratori coinvolti negli appalti pubblici;
• supporto alla trasparenza e alla qualità delle politiche occupazionali: l’accordo prevede la realizzazione di studi e ricerche sulle implicazioni economico-sociali del Codice dei contratti pubblici, con particolare attenzione ai riflessi occupazionali e alla valutazione di impatto delle clausole sociali. Il protocollo contempla anche attività di formazione e divulgazione rivolte agli operatori economici e alle stazioni appaltanti, per favorire una corretta applicazione della normativa e valorizzare i benefici dell’inclusione lavorativa.

Il presidente dell’ANAC, Giuseppe Busìa, ha sottolineato come il protocollo rappresenti un avanzamento rilevante sia dal punto di vista della giustizia sociale sia sotto il profilo economico:

Consentirà di predisporre strumenti utili per garantire l’accesso al lavoro a chi sta scontando una pena o l’ha terminata, assicurando al contempo l’adozione dei contratti collettivi più appropriati e la corretta applicazione del Codice dei contratti pubblici.

Uno degli elementi centrali dell’accordo è l’impiego dell’Archivio nazionale dei contratti collettivi di lavoro, gestito dal CNEL. Questo strumento consentirà alle amministrazioni pubbliche di identificare con maggiore precisione i CCNL “equivalenti”, cioè quelli realmente applicabili in relazione al tipo di appalto, assicurando il rispetto delle norme del Codice e prevenendo fenomeni di dumping contrattuale.

L’intesa ANAC-CNEL rappresenta un modello virtuoso di cooperazione istituzionale che, oltre a migliorare l’efficacia della normativa sugli appalti, offre un contributo concreto alle politiche di inclusione e reinserimento. In un contesto in cui il lavoro è uno dei principali strumenti per prevenire il rischio di recidiva, l’adozione sistematica di clausole sociali nei bandi pubblici può diventare un volano per una giustizia realmente riabilitativa e una società più coesa.

L’accordo si configura, quindi, come un’azione concreta di policy-making che coniuga rigore normativo, trasparenza amministrativa e responsabilità sociale.

Quali sono i contratti per cui non è richiesta l’applicazione di uno specifico CCNL?

Le clausole sociali, inclusa l’applicazione di un determinato CCNL, non trovano applicazione negli affidamenti di contratti relativi a lavori e servizi di natura intellettuale. Questa interpretazione si fonda sulla combinazione degli articoli 11 e 57: l’articolo 11 enuncia un principio generale e l’articolo 57 ne fornisce la specifica applicazione pratica.

Di conseguenza, l’applicazione dei principi dell’articolo 11 deve essere limitata all’ambito oggettivo definito dall’articolo 57, che esclude esplicitamente i contratti di servizi di natura intellettuale. Ciò deriva anche dalla difficoltà nell’identificare un CCNL adeguato per tali servizi e dall’applicazione del principio dell’equo compenso.

ANAC, nella Relazione al bando tipo n. 1/2023, chiarisce inoltre che questa esclusione si estende alle forniture senza posa in opera. Dato che l’articolo 11 è una norma mirata a proteggere le condizioni lavorative, è evidente che un contratto che non prevede l’impiego di manodopera non rientra nel suo ambito di applicazione.

Il CCNL deve essere indicato nel bando di gara
TAR Sicilia 1335/2025

Con la sentenza n. 1335/2025 del TAR Sicilia viene chiarito che la pubblica amministrazione deve specificare nel bando di gara il contratto collettivo nazionale del lavoro (CCNL) da applicare; il concorrente, qualora intenda adottarne uno diverso, deve indicarlo chiaramente nell’offerta, corredando la scelta con una dichiarazione che attesti la parità delle tutele giuridiche ed economiche offerte.

Tale obbligo salvaguarda i diritti dei lavoratori ed impone alla stazione appaltante di verificare, prima dell’aggiudicazione, la coerenza dell’offerta con tali standard.

Nel caso specifico, relativo ad una gara pubblica per la fornitura di beni, un’impresa ha contestato l’aggiudicazione ritenendo illegittimo che l’operatore vincitore avesse indicato un CCNL differente da quello previsto dal bando, senza fornire alcuna prova o dichiarazione sull’equivalenza delle tutele garantite.

Il TAR ha accolto il ricorso, rilevando che né il concorrente aveva adempiuto all’obbligo di dichiarazione, né la stazione appaltante aveva effettuato le necessarie verifiche sulla validità e conformità del contratto utilizzato.

Va indicato un Contratto Collettivo anche per gli appalti di servizi di ingegneria e architettura?
Circolare CNI 262/2025

Secondo quanto segnalato dal Consiglio Nazionale degli Ingegneri con la circolare 262/2025, molte Stazioni Appaltanti, dopo l’entrata in vigore del Correttivo appalti 2025, hanno chiesto di indicare un Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro (CCNL) di riferimento anche per gli affidamenti relativi ai servizi di ingegneria e architettura, prestazioni che rientrano a pieno titolo tra i servizi di natura intellettuale.

La richiesta, secondo quanto riporta il CNI, si basa su un’erronea interpretazione del nuovo l’art.11 del D.Lgs. 36/2023.

In realtà, il Codice dei Contratti Pubblici prevede chiaramente che per i servizi di natura intellettuale l’operatore economico non è tenuto a indicare i costi della manodopera.

Il principio è sancito dall’articolo 108, comma 9, d.lgs. n. 36/2023, il quale stabilisce espressamente che – per gli appalti di servizi che non comportano l’impiego di manodopera dipendente – l’operatore economico non è obbligato a indicare i costi della manodopera nell’offerta.

Tale previsione riguarda esclusivamente i contratti che implicano l’impiego di personale dipendente e non può essere estesa agli incarichi professionali di natura intellettuale, che si caratterizzano per la prevalente componente di carattere autonomo e per la loro esecuzione diretta da parte del professionista.

Alla luce di tali disposizioni, la richiesta di applicazione del CCNL per un appalto di servizi di ingegneria e architettura è giuridicamente errata e priva di qualsiasi utilità pratica, in quanto:

• non è prevista dalla normativa vigente, la quale esclude l’obbligo di indicazione dei costi della manodopera per le prestazioni intellettuali;
• non ha alcun rilievo ai fini della valutazione economica dell’offerta, in quanto il professionista non impiega manodopera subordinata;
• costituisce un aggravio ingiustificato e privo di fondamento giuridico per gli operatori economici partecipanti alla gara.

Legittima l’esclusione dell’impresa che non garantisce le tutele del Ccnl indicato nel bando
Tar Piemonte 689/2025

Il combinato disposto dell’art. 11 e dell’art. 110 del Codice appalti impone di considerare un trattamento economico inferiore a quello stabilito dal CCNL indicato dalla Stazione appaltante negli atti di gara quale legittima causa di esclusione del partecipante alla gara.

È quanto disposto con sentenza 689/2025 dal Tar Piemonte che, bocciando il ricorso di un operatore espulso dalla procedura per la gestione di un asilo comunale, conferma un consolidato orientamento giurisprudenziale che pone il complesso delle condizioni contrattuali minime, di ordine economico e normativo, stabilite dal CCNL indicato dalla Stazione appaltante nella lex specialis come vero e proprio requisito minimo dell’offerta.

Nel caso di specie pare priva di base normativa la pretesa dell’operatore escluso di sottrarre il contratto collettivo, scelto in sede di offerta, al giudizio di equivalenza, in quanto asseritamente qualificabile quale “contratto leader” al pari di quello assunto a parametro dall’amministrazione.

L’indicazione di un contratto diverso non coperta l’esclusione, ma richiede una verifica
Tar Campania 1463/2025

L’introduzione di un contratto collettivo diverso da quello specificato dal RUP non comporta automaticamente l’esclusione dell’operatore economico (allegato I.01, art. 2, comma 4), ma impone una verifica approfondita sulla conformità delle condizioni normative ed economiche offerte.

Il principio, rafforzato dal Correttivo (D.Lgs. 209/2024), è stato ribadito nella sentenza n. 1463/2025 del Tar Campania, Sezione IV.

Nello specifico, qualora un operatore economico proponga l’applicazione di un contratto collettivo diverso rispetto a quello indicato nel bando di gara, deve dichiarare e certificare l’equivalenza delle tutele offerte, sia sotto il profilo economico che normativo. Tale dimostrazione deve avvenire nel contesto della verifica di congruità dell’offerta:

[…] il giudizio di verifica della congruità di un’offerta sospettata di anomalia ha natura globale e sintetica sulla serietà o meno dell’offerta nel suo insieme e costituisce espressione paradigmatica di un potere tecnico-discrezionale dell’amministrazione di per sé insindacabile in sede di legittimità, salve le ipotesi in cui le valutazioni siano manifestamente illogiche, irragionevoli e fondate su insufficiente motivazione o affette da errori di fatto.

Nel caso in esame, il RUP ha condotto un’indagine dettagliata sulla congruità dell’offerta. Tuttavia, l’operatore economico non è riuscito a dimostrare l’effettiva equivalenza delle condizioni proposte, presentando giustificazioni basate su calcoli e metodologie differenti da quelle contenute nell’offerta iniziale.

L’operatore economico ha modificato in modo non consentito i dati contenuti nell’offerta, alterando, ad esempio, il numero di ore lavorative dichiarate. Il giudice sottolinea che le ore indicate in sede di gara devono essere considerate vincolanti e rappresentano un impegno contrattuale che non può essere riformulato successivamente. Tale offerta, infatti, diventa parametro di riferimento per la valutazione della congruità e delle eventuali giustificazioni fornite dall’operatore economico in caso di anomalia (Cons. Stato, Sez. V, 6 febbraio 2024, n. 1220).

Come individuare il CCNL nelle gare d’appalto: cosa prevede l’allegato I.01

L’allegato I.01 introdotto nel D.Lgs. 36/2023 dal Correttivo Appalti 2025 disciplina i criteri e le modalità per l‘individuazione, nei bandi, negli inviti e nella decisione di contrarre di cui all’articolo 17, comma 2, del codice, del contratto collettivo nazionale e territoriale da applicare al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni.

L’allegato recepisce le indicazioni già fornite dall’ANAC e prevede un processo standardizzato da seguire. In particolare, le stazioni appaltanti dovranno rispettare due principi fondamentali:

• la stretta connessione tra l’ambito di applicazione del CCNL e le prestazioni oggetto dell’appalto;
• il criterio della maggiore rappresentatività dei firmatari del contratto.

L’Allegato I.01 è composto da 5 articoli:

• ambito di applicazione (Art. 1);
• identificazione del contratto collettivo applicabile (Art. 2);
• presunzione di equivalenza (Art. 3);
• indicazione da parte dell’operatore economico di un diverso contratto collettivo nazionale di lavoro (Art. 4);
• verifica della dichiarazione di equivalenza (Art. 5).

Identificazione del contratto collettivo applicabile

Le stazioni appaltanti devono selezionare il contratto collettivo nazionale o territoriale più adatto al personale impiegato nell’appalto, valutando che sia strettamente legato alle prestazioni previste. Tale selezione si basa su due criteri:

• attività specifica dell’appalto: l’attività viene identificata tramite il codice ATECO (secondo la classificazione ISTAT) e, se indicato nel bando, il codice per gli appalti pubblici CPV. Questo criterio permette di collegare il contratto collettivo con il settore economico specifico;
• rappresentatività delle parti sociali: viene considerata la rappresentatività comparata delle organizzazioni sindacali e datoriali firmatarie, valutando, ad esempio, la presenza di tali associazioni nel CNEL e la diffusione territoriale e settoriale.

Le stazioni appaltanti non possono imporre nel bando di gara l’applicazione di un determinato contratto collettivo quale requisito di partecipazione, a pena di esclusione. Qualora il Ministero del Lavoro non fornisca le tabelle per il calcolo del costo del lavoro, si procede a valutare ulteriori parametri:

• il numero complessivo dei lavoratori associati;
• il numero complessivo delle imprese associate;
• la diffusione territoriale, con riferimento al numero di sedi presenti sul territorio a livello nazionale e agli ambiti settoriali;
• il numero dei contratti collettivi nazionali di lavoro sottoscritti.

Inoltre può essere anche valutata la presenza di rappresentanti delle associazioni firmatarie dei contratti collettivi di lavoro nel Consiglio del CNEL.

Individuazione del codice ATECO

Come abbiamo visto il meccanismo di individuazione del corretto CCNL, prevede innanzitutto l’individuazione del codice ATECO relativo all’attività dell’appalto. A tale scopo, la normativa stabilisce che le stazioni appaltanti facciano riferimento alla classificazione ISTAT, eventualmente confrontandola con il Codice dei contratti pubblici indicato nei bandi di gara. Una novità significativa è che la connessione tra il CCNL e l’attività dell’appalto deve essere valutata sulla base dei sottosettori individuati nel database del CNEL, il cui utilizzo diventa un requisito obbligatorio.

Il CNEL mette a disposizione 4 archivi in formato Excel, di particolare interesse per la normativa sugli appalti:

• File A2, che elenca settori e sottosettori;
• File A3, che raccoglie tutti i CCNL registrati (attualmente 1.009);
• File A4, che classifica i CCNL per sottosettore;
• File A6, che associa i CCNL ai codici ATECO.

L’ambito settoriale di riferimento è molto ampio, includendo comparti come agricoltura, tessile, terziario, servizi e aziende di servizi. Per verificare la stretta connessione, occorre soddisfare due criteri: il CCNL deve corrispondere al codice ATECO e rientrare nel sottosettore appropriato. Tuttavia, sorge una complicazione: l’archivio A6, che classifica i CCNL per codice ATECO, non include l’indicazione del sottosettore. Di conseguenza, le stazioni appaltanti dovranno eseguire una doppia selezione, prima individuando i CCNL pertinenti tramite l’archivio A6 e successivamente verificando la corrispondenza nei sottosettori attraverso l’archivio A4.

Maggiore rappresentatività

Dopo aver individuato i CCNL pertinenti in base al codice ATECO e al sottosettore, occorre selezionare quello con maggiore rappresentatività. La normativa prevede un meccanismo automatico: si considerano comparativamente rappresentativi i CCNL utilizzati dal Ministero del Lavoro per la redazione delle tabelle del costo medio del lavoro, in conformità all’articolo 41, comma 13, del codice. Nel caso in cui tali tabelle non siano disponibili, l’allegato I.01 prevede che le stazioni appaltanti si rivolgano direttamente al Ministero del Lavoro per ottenere indicazioni sul contratto collettivo da applicare.

Presunzione di equivalenza tra contratti

L’elemento innovativo è la presunzione di equivalenza, prevista dall’articolo 3 dell’allegato I.01. Se gli operatori applicano un contratto collettivo diverso da quello indicato nel bando, questo si considera equivalente se è firmato dalle stesse organizzazioni sindacali con diverse organizzazioni datoriali, purché sia adatto alla dimensione o alla natura giuridica dell’impresa. Tale presunzione semplifica la prassi, eliminando la necessità di una dichiarazione di equivalenza, che rimane obbligatoria solo nei casi in cui la presunzione non si applichi.

Le tutele sono considerate equivalenti quando i contratti collettivi, sebbene sottoscritti con diverse organizzazioni datoriali, offrono garanzie simili per lavoratori impiegati in aziende con caratteristiche analoghe. Questa equivalenza è riconosciuta se il contratto applicato è congruente alla natura e alla dimensione dell’impresa.

Si considerano equivalenti le tutele garantite da CCNL:

• sottoscritti congiuntamente dalle stesse organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative con organizzazioni datoriali diverse da quelle firmatarie del CCNL, indicato dalla stazione appaltante;
• attinenti allo stesso settore;
• a condizione che ai lavoratori dell’operatore economico sia applicato il contratto collettivo i lavoro corrispondente alla dimensione o alla natura giuridica dell’impresa.

Per gli appalti relativi al mondo dell’edilizia, si considerano equivalenti i CCNL classificati mediante codice unico alfanumerico CNEL/INPES F012, F015, F018.

Indicazione di un diverso contratto collettivo nazionale di lavoro da parte dell’o.e.

Se un’impresa utilizza un contratto collettivo diverso da quello suggerito nel bando, la stazione appaltante effettua una verifica di equivalenza basata su:

• equivalenza economica: si confrontano le componenti fisse della retribuzione annua (come stipendio base, indennità, mensilità aggiuntive, ecc.) per assicurare che siano allineate con il contratto collettivo di riferimento;
• equivalenza normativa: si valuta che la regolamentazione di condizioni di lavoro (come straordinari, festività, maternità, permessi retribuiti, ecc.) sia paragonabile a quella del contratto indicato nel bando. Se gli scostamenti rispetto al contratto di riferimento sono marginali, l’equivalenza viene considerata soddisfatta.

È possibile cambiare CCNL dopo la scadenza dei termini di gara?
TAR Lazio 5361/2026

Il TAR Lazio, con la sentenza n. 5361/2026, rafforza il principio di trasparenza e il ruolo delle stazioni appaltanti nel garantire la par condicio tra operatori economici. Il CCNL indicato nella lex specialis è qualificato come elemento essenziale dell’offerta, non come indicazione formale modificabile. È esclusa ogni sanatoria postuma: non sono ammesse riqualificazioni, cambi di CCNL o integrazioni economiche successive alla scadenza dei termini di gara. Ne deriva un’applicazione rigorosa dell’art. 11 del D.Lgs. 36/2023, con obbligo di coerenza tra offerta e contratto collettivo o prova stringente di equivalenza. Leggi l’approfondimento.

Equivalenza dei CCNL negli appalti, non basta la parità della paga oraria!
Consiglio di Stato 3204/2026

Il Consiglio di Stato (sent. n. 3204/2026) afferma che l’equivalenza tra CCNL va valutata sulla retribuzione globale annua, non sulla sola paga oraria. L’operatore che applica un contratto diverso deve dimostrare in modo puntuale l’equivalenza complessiva delle tutele economiche e normative. Non sono sufficienti adeguamenti parziali se mancano voci essenziali come scatti, EDR e mensilità aggiuntive. In difetto di equivalenza, è legittimo l’annullamento dell’aggiudicazione o l’esclusione dalla gara. Leggi l’approfondimento.

Linee guida ANAC per la corretta individuazione del CCNL nei bandi di gara
Comunicato del Presidente ANAC 2/2026

Il Comunicato del Presidente Giuseppe Busia n. 2/2026 chiarisce come individuare il CCNL da indicare nei bandi ai sensi del ANAC e del D.Lgs. 36/2023. Le stazioni appaltanti devono scegliere il contratto vigente, coerente con l’oggetto dell’appalto e stipulato da parti comparativamente più rappresentative. L’individuazione avviene tramite codici ATECO e CPV, verifica nei contratti depositati al CNEL e riferimento alle tabelle ministeriali sul costo del lavoro. È ammesso l’uso di un CCNL diverso solo se garantisce equivalenza economica e normativa, con retribuzione almeno pari e scostamenti marginali. Nel settore edile opera una presunzione di equivalenza tra i principali CCNL di categoria, distinti solo per dimensione e tipologia d’impresa. Leggi l’approfondimento.

Indirizzo articolo: https://biblus.acca.it/la-tutela-dei-lavoratori-negli-appalti-pubblici/