VIncA nei siti Natura 2000: per il MASE non esistono esclusioni automatiche per le “attività”

Con l’interpello n. 119032/2026 la Regione Veneto ha presentato al MASE un quesito in materia di materia di valutazione di incidenza e di attività che si svolgono nei siti della rete Natura 2000.

Il tema nasce da una questione molto concreta.

Le Linee guida nazionali sulla VIncA stabiliscono che la procedura si applica a piani, programmi, progetti, interventi e attività non direttamente connessi alla gestione del sito Natura 2000, quando possano generare incidenze significative sul sito. Tuttavia, mentre piani, programmi e progetti trovano una più precisa collocazione normativa, il termine “attività” non ha una definizione chiusa, con il rischio di interpretazioni molto ampie o, al contrario, troppo restrittive. È proprio su questo punto che la Regione Veneto ha chiesto il chiarimento ministeriale.

Nella risposta il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica chiarisce un punto decisivo: nei siti della rete Natura 2000 non è possibile escludere a priori dalla VIncA determinate attività solo perché non comportano opere edilizie, non modificano il suolo o non richiedono un titolo autorizzativo.

Cos’è la VIncA e perché il chiarimento è rilevante

La VIncA è una procedura preventiva finalizzata a individuare le possibili implicazioni di un piano, progetto, intervento o attività sui siti della rete Natura 2000, tenendo conto degli obiettivi di conservazione degli habitat e delle specie tutelate e essa viene applica anche quando l’intervento si colloca all’esterno del sito, se può comunque produrre effetti significativi sui valori naturalistici protetti.

Il chiarimento del MASE  pone l’attenzione dal profilo formale dell’intervento al suo possibile effetto ambientale. In altre parole, la domanda da porsi non è soltanto: “serve un permesso?”, ma soprattutto: “questa attività può incidere in modo significativo su habitat, specie o integrità del sito Natura 2000?”.

La nozione di “attività”: niente definizione rigida, valutazione caso per caso

Il primo chiarimento del MASE riguarda proprio il significato di “attività”. In particolare la regione chiede espressamente “che cosa si intende per attività e in quali termini giuridici viene circoscritta la sua definizione in rapporto alla procedura di VINCA”.

Il Ministero riconosce che dalle fonti europee e dalla giurisprudenza non emerge una definizione positiva e generale del termine. Di conseguenza, non è possibile costruire un elenco astratto e definitivo di attività sempre soggette o sempre escluse dalla VIncA.

Secondo il MASE, l’elemento discriminante è la probabilità o capacità dell’attività di produrre incidenze significative** su un sito Natura 2000 e tale criterio vale a prescindere dall’inquadramento dell’attività in categorie predeterminate.

Inoltre, sulla base di quanto richiamato e nella condivisa considerazione che dalle fonti e dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea non emerge una
definizione positiva del termine attività, non può che sostenersi che in rapporto alla procedura di VIncA le singole attività siano da verificare, caso per caso, nel rispetto delle finalità proprie della
Direttiva Habitat.

VIncA anche per attività senza titolo autorizzativo

Uno dei passaggi più rilevanti del riscontro ministeriale riguarda le attività non soggette a un regime amministrativo di approvazione o autorizzazione. La Regione Veneto chiedeva se la VIncA fosse necessaria anche quando l’attività non rientra in procedimenti finalizzati al rilascio di un titolo.

Secondo il Ministero, i regimi amministrativi non sono sempre in grado di intercettare tutte le fattispecie potenzialmente contrastanti con le finalità di tutela della Direttiva Habitat e di conseguenza, un’attività può richiedere una verifica preventiva anche quando non è soggetta a permesso, autorizzazione, nulla osta o altro titolo amministrativo. Inoltre, il MASE aggiunge un elemento particolarmente incisivo: escludere aprioristicamente dalla VIncA tali attività costituirebbe una violazione degli obblighi derivanti dall’articolo 6, paragrafi 2 e 3, della Direttiva Habitat. La procedura di VIncA, pur avendo natura prevalentemente endoprocedimentale, può quindi essere attivata autonomamente quando le circostanze richiedano una verifica preventiva.

Mera fruizione del territorio: quando bastano le misure di conservazione?

Altro tema centrale dell’interpello riguarda la cosiddetta “mera fruizione del territorio”: escursioni, accessi, percorrenze, utilizzi temporanei, attività ricreative o altre forme di utilizzo del sito che non comportano installazione di manufatti, realizzazione di opere, alterazioni del suolo o modifiche della vegetazione.

Sul punto, il MASE chiarisce che tali attività non sono automaticamente soggette a Valutazione di Incidenza. Il semplice rispetto delle misure di conservazione sito-specifiche può infatti essere sufficiente quando queste disciplinano in modo puntuale ed esaustivo la specifica attività, definendone modalità e limiti tali da escludere effetti negativi sugli habitat sulle specie e sull’integrità del sito stesso e, quindi, per evitare che da tale attività possa derivare un pregiudizio per il perseguimento delle finalità più generali della Direttiva.

Diversamente, quando l’attività non risulta espressamente regolamentata dalle misure di conservazione o quando queste non consentono di escludere con certezza possibili effetti significativi sul sito, resta necessario effettuare almeno il Livello I della VIncA, ossia lo screening di incidenza. Trova infatti applicazione il principio di precauzione, secondo cui la verifica preventiva è richiesta ogni volta che non sia possibile escludere ragionevolmente un’incidenza significativa sugli obiettivi di conservazione.

VAS integrata con VIncA: non basta sempre per evitare nuove verifiche

La Regione Veneto chiedeva se, in base al principio di non duplicazione delle valutazioni ambientali, si possa evitare una nuova VIncA per attività da svolgersi in aree già valutate nell’ambito di una VAS integrata con VIncA.

Il principio di non duplicazione delle valutazioni ambientali, richiamato dall’art. 10 del D.Lgs. 152/2006, consente il coordinamento tra VAS e VIncA ma non esclude automaticamente la necessità di ulteriori approfondimenti in fase attuativa. Il MASE chiarisce infatti che la Valutazione di Incidenza svolta nell’ambito della VAS ha natura strategica e non sempre è sufficiente a coprire il livello progettuale o operativo delle singole attività derivanti dal piano o programma.

In linea con la guida metodologica della Commissione europea e con le Linee guida nazionali per la VIncA, i progetti e le attività successivi alla pianificazione devono risultare coerenti con gli esiti della valutazione strategica, ma ciò non elimina l’obbligo di verificare, caso per caso, l’eventuale incidenza significativa sui siti Natura 2000. Tale necessità emerge in particolare quando la VAS non abbia definito con sufficiente dettaglio elementi essenziali quali la localizzazione degli interventi, la loro tipologia, l’entità o la valutazione degli effetti cumulativi.

Ne consegue che la VIncA in fase attuativa può risultare ancora necessaria ogniqualvolta il livello di approfondimento del piano o programma non consenta di escludere con certezza effetti significativi sugli habitat e sulle specie tutelate. Al contrario, solo nei casi in cui la pianificazione abbia già analizzato in modo puntuale e completo tali aspetti, la VIncA successiva può risultare non necessaria o comunque fortemente semplificata.

Pre-valutazioni sì, ma niente “zone franche” dalla VIncA

Il MASE si pronuncia anche sulla possibilità di individuare, all’interno dei siti Natura 2000, ambiti nei quali non sia necessaria la VIncA perché privi di caratteristiche intrinseche rilevanti per la conservazione soddisfacente di habitat e specie.

La risposta è prudente. Il Ministero ricorda che non è possibile introdurre zone buffer o aree di esclusione generalizzata in cui la VIncA non si applichi. Le esclusioni aprioristiche non sono compatibili con l’impostazione della Direttiva Habitat e delle Linee guida nazionali.

Tuttavia, il MASE ammette la possibilità di ricorrere alle **pre-valutazioni**, purché siano condotte secondo i criteri previsti dalle Linee guida nazionali. Le Regioni e le Province autonome, di concerto con gli enti gestori dei siti Natura 2000, possono svolgere screening preventivi sito-specifici per determinate tipologie di interventi o attività, tenendo conto degli obiettivi di conservazione, delle pressioni e minacce presenti, dei dati di monitoraggio, delle carte degli habitat e delle mappe di distribuzione delle specie.

Il punto decisivo è che tali pre-valutazioni non possono servire a escludere intere porzioni di territorio dall’applicazione della VIncA. Devono invece riferirsi a singole categorie di intervento o attività e dimostrare, in relazione a uno specifico sito o a gruppi omogenei di siti, l’assenza di incidenze negative significative.

Principio di precauzione nella VIncA: il chiarimento del MASE e la necessità di una valutazione caso per caso

Il chiarimento del MASE alla Regione Veneto conferma un’impostazione rigorosa e coerente con il principio di precauzione: la VIncA non dipende soltanto dalla presenza di opere, dall’esistenza di un titolo autorizzativo o dalla localizzazione formale dell’attività, ma dalla sua possibile incidenza significativa sui siti Natura 2000.

La regola operativa è quindi una: nessuna esclusione automatica. Ogni attività deve essere valutata in relazione al sito, agli obiettivi di conservazione, alle specie e agli habitat interessati, agli effetti diretti e indiretti e all’eventuale cumulo con altri piani, progetti o attività.

Approfondimenti

Per saperne di più, leggi il nostro approfondimento “Valutazione di incidenza ambientale: cos’è e quando serve”

Ai sensi dell’art. 10, comma 3, del D.Lgs. 152/2006, la VIncA risulta integrata nei procedimenti di VIA e VAS, modelli che trovi nel software relazioni tecniche, redatti ai sensi dell’art. 23 del D.Lgs. 152/2006 e sempre aggiornati.

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