ordine di demolizione basato su Google Street View può essere illegittimo? (TAR Piemonte 1929/2026) • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Partiamo da una tettoia realizzata prima del 1° settembre 1967 è stata trasformata nel corso del tempo: nella sentenza è riportato testualmente «quando non erano richiesti titoli edilizi», probabilmente inteso in zona ed epoca non ancora soggetta ad obbligo di titolo, tuttavia si rammenta che tale data non equivale ad un anno zero di edificazione oltre la quale era tutto libero. Il Comune ha accertato alcune modifiche non legittimate, e ha ingiunto al proprietario di riportarla allo stato risultante dalle foto di “street view” del portale Google Earth nel 2011.

Quella fotografia può essere sufficiente per stabilire per legittimare provvedimenti repressivi e quali opere debbano essere rimosse? Non è detto: l’accertamento di modifiche edilizie illegittime non esonera il Comune dal determinare con precisione il contenuto dell’ordine di ripristino; anche il Comune, per dare valore al provvedimento repressivo, deve corredarlo coi dovuti documenti dotati di valore probante.

Infatti, il TAR Piemonte, con sentenza n. 1929/2026, ha annullato parzialmente un’ordinanza comunale proprio per l’insufficienza delle verifiche e l’indeterminatezza delle prescrizioni impartite. Il caso è particolarmente interessante per le verifiche dello Stato Legittimo degli immobili risalenti, anche mediante l’uso di fotografie d’epoca o con strumenti tecnologici più recenti.

Punti chiave

1. L’esistenza di una tettoia prima del 1967 non dimostra automaticamente la legittimità delle trasformazioni successive.
2. Le fotografie di Google Street View possono documentare modifiche edilizie, ma non sempre individuano con sufficiente precisione lo stato da ripristinare.
3. L’ordine di demolizione deve descrivere le opere da rimuovere in modo da renderne possibile la corretta esecuzione.

La tettoia ante 1967 e le trasformazioni successive

Parliamo di un compendo immobiliare composto da un’abitazione, un terreno agricolo e diversi manufatti destinati originariamente alle attività agricole; tra questi c’era una tettoia, realizzata effettivamente in epoca anteriore al 1967, come espressamente riconosciuto dall’amministrazione comunale. Da un punto di vista oggettivo era qualificabile come superfetazione edilizia, e risultava regolarmente accatastata.

A seguito di una segnalazione, il Comune aveva svolto un sopralluogo, rilevando una tettoia sostenuta da nove pilastri in legno, con dimensioni in pianta di circa 9,40 × 8,40 metri e copertura a capanna. Facendo una comparazione con una foto del 2011 pubblicata su Google Street View, emergevano alcune discordanze come la sostituzione della copertura, effettuata anche con un rialzamento, e pertanto contestata dal Comune con ordinanza ripristinatoria. La questione non riguardava l’esistenza originaria della tettoia, ma la legittimità delle sue modificazioni e l’esatta individuazione dello stato edilizio da ripristinare.

Le modifiche della copertura non qualificavo manutenzione ordinaria

I proprietari avevano sostenuto che gli interventi fossero riconducibili alla manutenzione ordinaria, consentita dalla disciplina urbanistica comunale per le superfetazioni edilizie; il Comune tuttavia ha escluso che l’intervento potesse rientrare in manutenzione ordinaria, e pertanto in contrasto alle Norme Tecniche di Attuazione del PRGC, le quali consentivano alle superfetazioni soltanto manutenzione ordinaria o demolizione.

Nel ricorso amministrativo è stato confermato che le trasformazioni avessero modificato la morfologia della tettoia, sulla base della documentazione fotografica pubblicata sul portale di Google.

Perché il Comune non poteva imporre automaticamente il ripristino allo stato del 2011

Il punto forte della controversia riguardava il contenuto dell’ordinanza, perchè il Comune aveva assunto come elemento probatorio la fotografia estratta da Google Street View e pubblicata sul portale nel settembre 2011, senza però spiegare perché quella configurazione dovesse essere considerata come stato ante opera. E qui siamo nell’ambito dell’onera della prova e controprova tra cittadino e pubblica amministrazione.

Per il TAR, tale scelta richiedeva una verifica specifica: se da una parte il compendio immobiliare era infatti caratterizzato da una lunga catena di interventi e trasformazioni nel tempo, documentate anche da atti storici, dall’altra parte figurava un rogito di divisione del 1934, dal quale emergevano riferimenti a preesistenti strutture agricole e facoltà edificatorie.

«l’ordinanza è altresì affetta da intrinseca indeterminatezza: l’immagine di Google Earth del 2011, assunta dal Comune a paradigma di riferimento, pur innegabilmente dotata di un suggestivo portato descrittivo, per un verso ritrae il cortile inquadrandolo dalla sola strada antistante, di talché la tettoia non è colta nella sua interezza, per altro verso non contiene quote e misure cui fare riferimento, cosicché non rappresenta un parametro sufficientemente preciso e determinato cui riferire l’impartito ordine ripristinatorio».

L’amministrazione avrebbe quindi dovuto chiarire meglio l’uso della fotografia del 2011, perchè assai generica nell’ordinare il ripristino per un manufatto già legittimamente preesistente. Ciò significa che una fotografia del passato con data certa non costituisce, per il solo fatto di essere anteriore all’abuso contestato, una prova sufficiente dello stato edilizio da ripristinare, perchè occorrono dati precisi come misure e quotature.

Calmi: questo non significa che le immagini di Google Street View siano inapplicabili nelle verifiche edilizie, caso mai aiutato la dimostrazione dello Stato Legittimo o nella configurazione da ripristinare. Il Comune dovrà usarle con maggior dettaglio di precisione, anche per tutelare quanto legittimato in precedenza.

Anche l’ordinanza di demolizione deve essere sufficientemente determinato

L’ingiunzione a demolire o alla rimessa in pristino è un provvedimento vincolato, adottato a seguito dell’accertamento di un intervento abusivo, e pertanto non richiede, in linea generale, una specifica comparazione tra interesse pubblico al ripristino e interesse privato alla conservazione dell’opera.

Ma ciò non elimina l’esigenza di descrivere precisamente l’abuso, perchè il TAR ha escluso che il provvedimento repressivo possa essere generico, dovendo al contrario contenere una puntuale individuazione delle opere illecite. La determinazione corretta delle illeciti edilizi è importante anche per i successivi provvedimenti repressivi, come l’accertamento di inottemperanza e infine l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale; in caso contrario, il rischio è di inglobare nell’azione repressiva anche immobili o porzioni di esso legittimamente realizzati.

La giurisprudenza ha, infatti chiarito che «la mancata puntuale descrizione delle opere da ridurre in pristino impedisce di comprendere l’oggetto dell’ordinanza e anche di eseguirla, non essendo chiaro il tenore della sua portata. Peraltro, al cospetto di un atto sanzionatorio, sebbene di carattere ripristinatorio, è tanto più necessario garantire la precisa indicazione degli abusi, al fine di evitare di estendere la sanzione a fattispecie non contemplate dalla normativa, in violazione del principio di tassatività (in materia di repressione) degli illeciti amministrativi, nel cui novero rientrano anche quelli edilizi (sul principio di legalità in materia sanzionatoria amministrativa e sui corollari della tipicità e determinatezza della sanzione, cfr. Consiglio di Stato, VI, 27 febbraio 2023, n. 1956; VI, 21 maggio 2019, n. 3278; V, 12 ottobre 2018, n. 5883). Ciò trova conferma nell’orientamento secondo il quale, «pur essendo pacifico che l’ordinanza di ripristino, quale atto di carattere del tutto vincolato, si pone quale conseguenza immediata e diretta discendente dalla verifica dell’abusività degli interventi e non richiede una particolare motivazione né con riguardo all’interesse pubblico alla stessa sotteso e all’ipotetico interesse del privato alla permanenza in loco dell’opera edilizia, né con riguardo alla puntuale indicazione delle norme violate, è comunque necessario che le opere abusive vengano individuate e descritte in maniera puntuale affinché emerga la natura e la consistenza dell’abuso» (T.A.R. Lombardia, Milano, II, 13 ottobre 2020, n. 1890; anche, Consiglio di Stato, II, 8 febbraio 2024, n. 1299; VII, 18 ottobre 2023, n. 9086; VI, 5 luglio 2023, n. 6555; T.A.R. Lombardia, Milano II, 21 luglio 2020, n. 1394; 8 luglio 2019, n. 573; 21 gennaio 2019, n. 112; 2 maggio 2018, n. 1190; T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, I, 19 marzo 2019, n. 171; per una fattispecie particolare, Consiglio di Stato, VI, 18 gennaio 2019, n. 484)» (T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 15.10.2024 n. 2700).

Che cosa cambia nelle verifiche di Stato Legittimo degli immobili storici

Questa sentenza si rivela utile per definire i contorni connessi alla parte operativa dello Stato Legittimo, cioè comparare quanto esistente rispetto a quanto legittimato dai vari titoli edilizi o realizzati in regime di edificazione libera (come Ante ’67, in alcune specifiche condizioni).

Anche questa pronuncia conferma quanto debba essere necessaria la precisione e la dimostrazione probatoria per distinguere parti abusive da quelle legittime, anche da parte della Pubblica Amministrazione quando si accinge ad emettere provvedimento sanzionatori e demolitori. Si rende necessario non solo definire le epoche di esecuzione o trasformazione, ma anche l’effettiva consistenza presente ad ogni stadio evolutivo e di trasformazione.

Nel caso esaminato, la presenza della tettoia prima del 1967 non era controversa, il nodo invece verteva sulle trasformazioni posteriori a tale soglia, e la determinazione della consistenza legittima precedente. Perché l’ordine di demolizione e rimessa in pristino deve dirti in qualche modo a quale situazione si deve tornare indietro, ed ecco perchè i professionisti privati e funzionari pubblici dovranno ricostruire in maniera diacronica:

• la consistenza edilizia originaria documentabile;
• i titoli abilitativi eventualmente rilasciati per le trasformazioni successive;
• la consistenza accertata al momento del sopralluogo;
• le opere che possono essere effettivamente individuate come difformi.

Documenti con valenza probante quali fotografie storiche, documenti catastali, atti di trasferimento, elaborati progettuali e rilievi metrici possono concorrere alla ricostruzione, ma potrebbero non essere sufficienti per ricostruire lo Stato Legittimo imposto dall’articolo 9-bis DPR 380/2001.

Conclusioni e consigli utili

Il Comune può ordinare il ripristino di trasformazioni edilizie abusive, ma deve individuare con sufficiente precisione lo stato da ripristinare e le opere interessate.

Il TAR Piemonte n. 1929/2026 ha annullato il capo dell’ordinanza riguardante la tettoia perché la scelta della fotografia del 2011 non era adeguatamente motivata e la documentazione non permetteva di determinare con precisione il contenuto del ripristino.

L’annullamento non ha però comportato il riconoscimento della legittimità delle trasformazioni, ritenute eccedenti la manutenzione ordinaria. Per i professionisti, la conseguenza pratica è chiara: nella ricostruzione edilizia storica non è sufficiente individuare una fotografia precedente alle trasformazioni contestate.

Occorre anche verificare quale consistenza edilizia sia giuridicamente rilevante e quali elementi tecnici consentano di identificarla. Il tema del riparto tra prova e controprova nello Stato Legittimo continua a raffinarsi sempre più.

Riferimenti normativi

• D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 93, richiamato nel procedimento comunale relativamente agli adempimenti sismici.
• D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 31, relativo agli interventi repressivi oggetto della controversia.
• Legge 7 agosto 1990, n. 241, art. 3, in materia di motivazione dei provvedimenti amministrativi.
• Norme Tecniche di Attuazione del PRGC del Comune di Borgomanero, art. 19, comma 6, punto 6.2, relativo alle superfetazioni edilizie.

Giurisprudenza richiamata

• TAR Piemonte, Torino, Sez. II, sentenza n. 1929/2026, pubblicata il 7 ottobre 2026.
• TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, 15 ottobre 2024, n. 2700.
• Consiglio di Stato, Sez. II, 8 febbraio 2024, n. 1299.
• Consiglio di Stato, Sez. VII, 18 ottobre 2023, n. 9086.
• Consiglio di Stato, Sez. VI, 5 luglio 2023, n. 6555.
• Consiglio di Stato, Sez. VI, 27 febbraio 2023, n. 1956.

Tutti i diritti sono riservati – all rights reserved

DISCLAIMER. Il presente contenuto ha esclusiva finalità informativa e divulgativa. Non costituisce e non può costituire consulenza tecnica, legale o professionale, né può essere utilizzato come parere in alcuna sede. Ogni immobile e ogni intervento richiedono valutazioni specifiche caso per caso, pertanto resta tutto riservato su inquadramento, fattibilità e soluzioni applicabili. In conformità della L. 132/2026 alcuni testi potrebbero essere stati revisionati da intelligenza artificiale.