Abusi edilizi su immobili vincolati: limiti alla sanabilità

Pubblichiamo l’articolo dell’autrice sul potere della P.A. di ingiugere la demolizione in caso di abusi edilizi su immobili vincolati in commento della sentenza del 3 settembre 2026 n. 5068 (testo in calce) emessa dal TAR Campania.

La vicenda processuale

La proprietaria di un immobile ricorreva contro un’ordinanza comunale, con la quale le veniva contestata una serie di opere edilizie, in quanto reputate abusivamente realizzate (tra le altre, specificamente, la variazione prospettica per traslazione del vano porta e dei vani finestra, e il mutamento di destinazione d’uso, da superficie non residenziale a superficie utile, di una porzione in ampliamento).

La ricorrente deduceva, in particolare, la propria buona fede, rispetto alla piena e assoluta legittimità dell’immobile acquistato (riconducendo dunque l’eventuale commissione di opere abusive alla precedente proprietà); l’assenza di un qualsivoglia intento elusivo, rispetto all’esercizio del potere repressivo dell’Amministrazione, ricollegabile all’acquisto; il lungo lasso di tempo trascorso tra la realizzazione degli abusi e l’ordinanza di demolizione impugnata.

Inoltre, adduceva, ad ulteriore fondamento del ricorso introduttivo, la violazione del principio di proporzionalità per avere gli abusi contestati “un impatto edilizio-urbanistico di entità sicuramente trascurabile”.

Il rigetto del ricorso: la prevalenza dell’interesse al ripristino della legalità violata

Il Tribunale, nel giudicare infondati i motivi su cui poggia il ricorso introduttivo, ha richiamato, in via prioritaria, un principio fondamentale, affermato con particolare chiarezza in sede giurisprudenziale: l’idea di connettere al decorso del tempo e all’inerzia dell’amministrazione la possibilità di legittimare in qualche misura l’edificazione avvenuta senza titolo non è in alcun modo concepibile (Consiglio di Stato, sez. III, sentenza 17 ottobre 2017 n. 9).

Il fenomeno dell’abusivismo edilizio si configura infatti quale fattispecie di particolare gravità, determinando anzi una situazione di vera e propria “irriconciliabilità” sul piano normativo laddove – come nel caso di specie – le opere siano state realizzate in contrasto con la specifica legislazione vincolistica in materia paesaggistica ed ambientale: se è vero che non siano mancati nel tempo (e continuino ad essere adottati) interventi normativi volti a sanare le irregolarità edilizie diffuse, tuttavia «le opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli, fra cui quello ambientale e paesistico, sono sanabili solo se ricorrono congiuntamente le seguenti condizioni: a) si tratti di opere realizzate prima dell’imposizione del vincolo; b) se pure realizzate in assenza o in difformità dal titolo edilizio, siano conformi alle prescrizioni urbanistiche; c) siano opere minori senza aumento di superficie (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria); d) vi sia il previo parere dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo; in ogni caso non possono essere sanate le opere che hanno comportato la realizzazione di nuove superfici e nuova volumetria in zona assoggettata a vincolo paesaggistico, sia esso di natura relativa o assoluta, o comunque di inedificabilità anche relativa (C.d.S., VI, 17 gennaio 2020, n. 425)» (Consiglio di Stato, sezione III, sentenza 5 novembre 2024, n. 8801).

La tutela dell’integrità del patrimonio paesaggistico-ambientale, storico, artistico, architettonico diviene dunque prevalente e, a fronte di un immobile abusivo e giammai assistito da titolo, l’ingiunzione di demolizione, «per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto», non solo resta un atto doveroso nonostante il decorso del tempo, ma «non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata) che impongono la rimozione dell’abuso» (Cons. Stato, n. 9/2017).

Ebbene, nella fattispecie in questione, preme ribadire, le opere sono state considerate meritevoli della sanzione demolitoria non solo in quanto realizzate in contrasto con la normativa edilizia ed urbanistica, come si spiegherà più diffusamente a breve, ma anche in quanto insistenti su di un immobile sito in un territorio assoggettato anche a vincolo paesaggistico: il Tribunale ha pertanto dato corretta applicazione ad una giurisprudenza largamente condivisa, ed ha altresì escluso che la tardiva adozione dell’ordine di rimozione dell’immobile abusivo possa qualificarsi quale forma di sanatoria automatica o praeter legem, peraltro in virtù della previsione di cui all’art. 31, comma 4-bis, ult. periodo, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380. Ai sensi della citata disposizione, «La mancata o tardiva emanazione del provvedimento sanzionatorio, fatte salve le responsabilità penali, costituisce elemento di valutazione della performance individuale nonché di responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile del dirigente e del funzionario inadempiente». Se dunque dalla tardiva emanazione del provvedimento volto a sanzionare l’illecito derivano, per espressa previsione normativa, responsabilità in capo al dirigente o al funzionario responsabili del ritardo, se ne deduce che il decorso del tempo non possa in alcun incidere sull’ineludibile doverosità del provvedimento medesimo.

(Segue) La natura reale dell’ordine di demolizione: l’irrilevanza del regime proprietario e dell’affidamento incolpevole

Riconosciuta, da un lato, la persistenza del potere di disporre la demolizione anche a distanza di tempo dalla realizzazione dell’abuso, e negata, dall’altro, la sussistenza di un onere motivazionale ulteriore (ossia la necessità di fondare il provvedimento demolitorio su un interesse pubblico concreto e attuale al ripristino della legalità violata e, dunque, di motivarlo in maniera più approfondita), il Tribunale ha inoltre aderito al pronunciamento del Consiglio di Stato, espresso nella menzionata sentenza n. 9/2017, anche nella parte in cui ha sancito l’irrilevanza dell’incolpevole affidamento della ricorrente rispetto alla piena e assoluta legittimità dell’immobile acquistato: centrale, ancora una volta, è «la restaurazione dell’ordine giuridico violato», che potrà essere assicurata solo dal (e, di conseguenza, imposta al) proprietario o dall’occupante l’immobile, ossia da chi si trovi in un particolare rapporto con l’immobile abusivo. L’ordinanza di demolizione di un manufatto abusivo è infatti una misura a carattere reale, rispetto al quale non può essere invocato né il principio di estraneità alla relativa commissione da parte dell’attuale proprietario né, in caso di trasferimento dell’immobile oggetto di abuso, l’assenza di un intento elusivo dell’onere di ripristino.

Come ricordato dalla stessa Corte di legittimità in una recentissima pronuncia, «L’interesse dell’ordinamento è nel senso che l’immobile abusivamente realizzato venga abbattuto, con conseguente eliminazione della lesione arrecata al bene protetto e, se si accedesse alla tesi dell’impossibilità di irrogare la sanzione ripristinatoria nei confronti del proprietario non responsabile dell’abuso, basterebbe una semplice alienazione (reale o simulata) per vanificare l’anzidetta fondamentale funzione (Sez. 3, 13.7.2009, n. 39322)» (Cass. pen., sez. III, sentenza del 23 febbraio 2026, n. 7097).

Detto condiviso orientamento interpretativo, che sancisce l’irrilevanza del regime proprietario dell’immobile abusivo oggetto dell’ordine di demolizione, troverebbe del resto conferma sul piano normativo sia attraverso le previsioni di cui all’art. 6, legge 24 novembre 1981 – che pone il principio della solidarietà nella disciplina generale delle sanzioni amministrative, stabilendo appunto che «Il proprietario della cosa che servì o fu destinata a commettere la violazione o, in sua vece, l’usufruttuario o, se trattasi di bene immobile, il titolare di un diritto personale di godimento, è obbligato in solido con l’autore della violazione»; sia con la disposizione dell’art. 31, comma 2, d.P.R. 380/2001, la quale, in materia di interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali, prevede espressamente che «Il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale […] ingiunge al proprietario e al responsabile dell’abuso la rimozione o la demolizione» (In tal senso, si veda Cass. pen., 2026, n. 7097 cit.).

Vi è un ulteriore aspetto da evidenziare: la qualificazione dell’ordine di demolizione quale misura amministrativa ripristinatoria, priva di finalità punitive (e che consegue necessariamente all’accertamento penale dell’abusività dell’opera ai sensi dell’art. 31, comma 9, d.P.R. 380/2001), non solo esclude che l’obbligo demolitorio o ripristinatorio possa estinguersi per il solo decorso del tempo o per l’inerzia della Pubblica Amministrazione nel darvi esecuzione; non solo impedisce che le vicende traslative, a qualsiasi titolo, della proprietà liberino il manufatto dalla sanzione di cui è oggetto; ma, ai fini di un’eventuale sospensione o revoca dell’ordine demolitorio, rende altresì irrilevanti l’estraneità al reato e la buona fede dell’acquirente – che potranno al più essere addotte in sede civile per esperire azioni di responsabilità contrattuale o extracontrattuale nei confronti del dante causa. Si veda in tal senso Cass. pen., sez. III, sentenza del 26 giugno 2026, n. 23741, la quale, a fronte di quello che viene valutato come un illecito permanente e, come tale, imprescrittibile e colpito da una misura avente finalità ripristinatorie dell’originario assetto del territorio, ha negato che l’esecuzione del provvedimento possa essere bloccata solo da eventuali condizioni personali di indigenza dei soggetti residenti. (Nel caso di specie, gli eredi di un soggetto condannato per reato edilizio con sentenza irrevocabile del 1994, e nei cui confronti era stato disposto un ordine demolitorio, avevano chiesto la revoca di quest’ultimo adducendo, tra le altre motivazioni, la natura afflittiva della misura, la violazione del principio di proporzionalità e del diritto all’abitazione, anche in ragione, appunto, delle condizioni di vulnerabilità dei nuclei familiari ivi residenti).

In definitiva, l’ordine di demolizione “segue la res”: oltre che, evidentemente, contro il responsabile dell’abuso, esso può pertanto essere legittimamente eseguito nei confronti di chi disponga attualmente del bene, a titolo di proprietà o di altro diritto reale di godimento, anche se questi sia materialmente estraneo alla commissione dell’abuso e/o non abbia avuto alcuna consapevolezza dell’illiceità al momento dell’acquisto, in quanto è l’unico soggetto in grado di dare esecuzione alla demolizione e di rimuovere l’abuso medesimo.

La “visione non atomistica delle opere” nella valutazione dell’abuso. “Stato legittimo”…

Venendo infine, più specificamente, all’entità e alla tipologia degli interventi valutati come abusivi dalla Pubblica Amministrazione competente, il Tribunale ha in primo luogo confermato il principio secondo il quale «la valutazione dell’abuso edilizio presuppone una visione complessiva e non atomistica delle opere realizzate; pertanto «non è dato scomporne una parte per negare l’assoggettabilità ad una determinata sanzione demolitoria, in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio deriva non da ciascun intervento a sé stante bensì dall’insieme delle opere nel loro contestuale impatto edilizio e nelle reciproche interazioni» (così Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza del 13 marzo 2026, n. 2086, richiamata nella sentenza in commento).

Nel caso di specie, la ricorrente aveva infatti dedotto la violazione del principio di proporzionalità per avere gli abusi contestati “un impatto edilizio-urbanistico di entità sicuramente trascurabile”: in particolare, riguardo alle variazioni dei prospetti determinate dalla traslazione di un vano porta e di un vano finestra, la ricorrente aveva, da un lato, affermato l’irrilevanza delle difformità insistenti sulle parti comuni dell’edificio ai fini della dimostrazione dello stato legittimo delle singole unità immobiliari, e l’irrilevanza delle difformità insistenti sulle singole unità immobiliari ai fini della dimostrazione dello stato legittimo dell’edificio; dall’altro, aveva ricondotto entrambi gli spostamenti prospettici alla categoria delle opere di manutenzione straordinaria (“al più un’ipotesi di ristrutturazione cd. leggera”), e, in quanto tali, realizzabili mediante S.C.I.A., non sanzionabili con la demolizione.

… e legislazione vincolistica

Il Tribunale, dal canto suo, muove dall’affermazione che si è in presenza di «un territorio assoggettato anche a vincolo paesaggistico a far data dal D.M. 20 gennaio 1964 e poi in forza del P.T.P. dei Comuni dell’area vesuviana, di cui al D.M. 4 luglio 2002»; pertanto, ai fini della valutazione dell’ammissibilità o meno di un intervento e delle conseguenze in caso di sua difformità, si dovrà fare riferimento non soltanto alla disciplina generale in materia urbanistico-edilizia ma anche alla specifica legislazione vincolistica.

Di conseguenza, le traslazioni del vano porta e del vano finestra avrebbero richiesto sia il permesso di costruire, ex art. 10, comma 1, lettera c), d.P.R. 380/2001, in quanto interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio, sia l’autorizzazione paesaggistica, ai sensi degli articoli 146, comma 1, e 149, comma 1, lettera a), d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (cd. Codice dei beni culturali e del paesaggio).

In particolare, il Tribunale, rammentando che non è richiesta l’autorizzazione di cui all’art. 147 solo «per gli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, di consolidamento statico e di restauro conservativo che non alterino lo stato dei luoghi e l’aspetto esteriore degli edifici» (art. 149, lett. a), ha reputato «incongruo il richiamo [della ricorrente] alla “irrilevanza” delle difformità delle parti comuni, trattandosi in questo caso di difformità che pertengono all’unità immobiliare della ricorrente», e ha richiamato in motivazione l’arresto giurisprudenziale formulato in Cass., sez. VI, ordinanza 18 gennaio 2019 n. 1422, secondo il quale mentre i muri perimetrali dell’edificio sono parti comuni, espressamente annoverati come tali dall’art. 1117, n. 1, c.c., «i balconi, gli sporti chiusi, le finestre, le luci, gli stessi lucernari, anche se inseriti nella facciata, non rientrano fra le parti necessarie o comunque destinate all’uso comune, essendo accidentali rispetto alla struttura essenziale del fabbricato, e piuttosto costituiscono, di regola, elementi integranti dell’appartamento…».

Il giudice amministrativo ha confermato la correttezza dell’ordine demolitorio anche nella parte in cui aveva colpito il mutamento di destinazione d’uso di una superficie che era stata invero sanata con una precedente concessione del 2009 (in particolare, una porzione in ampliamento di cui al citato titolo abilitativo in sanatoria, modificata da superficie non residenziale a superficie utile, nella specie con creazione di angolo cottura con vano annesso): l’intervento avrebbe richiesto l’autorizzazione paesaggistica di cui all’art. 32, l. 28 febbraio 1985, n. 47, il quale, nell’ipotesi di opere costruite su aree sottoposte a vincolo, stabilisce che «il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria […] è subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso».

Non solo: il mutamento di destinazione d’uso di una superficie accessoria in superficie residenziale aveva determinato un conseguente incremento del carico urbanistico, ed aveva integrato «una variazione essenziale rispetto al titolo edilizio», come tale non qualificabile come intervento eseguibile con C.I.L.A, ma soggetta anch’essa al rilascio del permesso di costruire.

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