Quando gli illeciti edilizi vengono compiuti dal soggetto affittuario sono dolori, soprattutto all’insaputa del proprietario, perchè gli obblighi di ripristino si applicano a prescindere, col rischio che in caso di inerzia del proprietario, costui arrivi perfino a perdere la proprietà del bene locali tramite l’acquisizione gratuita prevista dall’articolo 31 DPR 380/2001.
Con la sentenza n. 6956/2026 il Consiglio di Stato ha confermato che l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale può avvenire qualora il locatore, dopo avere conosciuto gli abusi e ricevuto l’ordine di demolizione, non abbia utilizzato con tempestività tutti gli strumenti concretamente disponibili e previsti dalla legge. Inoltre, la semplice disdetta del contratto e una generica diffida all’affittuario non sono state ritenute sufficienti di fronte ad un’ingiunzione alla demolizione, ormai non più contestabile per tardività, e dal successivo provvedimento acquisitivo. L’acquisizione gratuita, prevista dall’articolo 31 TUE, avviene decorsi i termini di legge per ottemperare all’ordine di demolizione o per fare la sanatoria edilizia, ed è una procedura abbastanza complessa.
- La locazione non elimina i poteri e i doveri di controllo, cura e vigilanza che rimangono in capo al proprietario dell’immobile.
- Per evitare che l’acquisizione gratuita sia opponibile occorre dimostrare una dissociazione concreta, tempestiva e accompagnata da iniziative materiali o giudiziarie efficaci.
- La sentenza non riapre il giudizio sull’ordine di demolizione notificato e non impugnato nei termini: decide la legittimità del successivo atto di acquisizione.
Il fatto: manufatto, tettoie e piazzali realizzati sul terreno locato
La vicenda ha riguardato un terreno concesso in locazione sul quale sono stati accertati un manufatto destinato a ufficio, due tettoie metalliche e varie porzioni pavimentate o impermeabilizzate, oltre ad aree utilizzate per lo stoccaggio di materiali. Nel marzo 2023 Il Comune ha ordinato la demolizione sia al proprietario sia al conduttore (operando una distinguendo tra proprietario e responsabile dell’abuso). Dopo circa due mesi dalla notifica, il proprietario ha comunicato al Comune la disdetta del contratto e ha presentato una CILA per rimuovere le opere e adempiere all’ordinanza di demolizione sostenendo di non averle realizzate e di non averne avuto conoscenza. (sul fatto che sia obbligatorio o meno presentare pratica per demolizioni spontanee segnalo questo post). Il conduttore aveva tuttavia prospettato una domanda di sanatoria e l’accesso al fondo era diventato conflittuale.
Nel mese di ottobre 2023 viene notificato il verbale di inottemperanza ai soggetti coinvolti, e il proprietario aveva comunicato l’intenzione di procedere direttamente alla demolizione, tuttavia nel giorno indicato, l’intervento non è stato eseguito perchè il conduttore si è opposto e l’ufficio comunale ha sollevato l’impossibilità per intervenuta acquisizione, in quanto una volta notificata l’inottemperanza l’immobile diventa acquisito gratuitamente di diritto proprietà del patrimonio comunale, ai sensi dell’articolo 31, commi 3, 4 e seguenti, del DPR 380/2001. Tra l’altro, sull’articolazione delle varie fasi che portano all’acquisizione gratuita si rammenta anche l’importante chiarimento espresso dal Consiglio di Stato con Adunanza plenaria n. 16/2023
La questione giuridica: quando il proprietario può dissociarsi dall’abuso
Il TAR ha giudicato tardivo il ricorso contro l’ordine demolitorio, ma tempestiva l’impugnazione del provvedimento di acquisizione. Purtroppo per il proprietario l’ordine di demolizione era consolidato, e il proprietario non riteneva giusto imputare al proprietario la mancata ottemperanza, perchè non aveva commesso lui gli illeciti e che aveva agito contro il locatario con diffida e risoluzione contrattuale.
La questione richiedeva quindi di stabilire quale condotta dimostri una dissociazione effettiva dall’illecito, utile per evitare la perdita dell’immobile: l’estraneità materiale alla costruzione non coincide automaticamente con l’assenza di responsabilità per l’inottemperanza. Infatti, dopo la conoscenza dell’abuso e dell’ingiunzione demolitoria, assume rilevanza ciò che il proprietario ha concretamente fatto per recuperare la disponibilità del bene ed eseguire il ripristino. Rientrano tra le sue possibili azioni, quella di presentare richiesta di sanatoria edilizia, ma solo entro i termini previsti dall’ordinanza stessa (ai sensi dell’articolo 31 TUE), perchè in caso di inottemperanza si perde la possibilità di presentare la sanatoria edilizia per avvenuta perdita della proprietà (mediante acquisizione gratuita di diritto).
Dichiarazioni e intenzioni non sono sufficienti, occorre agire davvero
Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello perché non è stata provata l’adozione tempestiva di tutte le iniziative necessarie, ritenendo insufficiente la risoluzione contrattuale e la diffida inviata al locatario per il rilascio del terreno, la quale non evidenziava in modo adeguato la necessità di ottemperare all’ordine di demolizione; inoltre, non risultava avviato senza indugio un procedimento giudiziario per ottenere il rilascio o la risoluzione del rapporto.
Il Collegio ha richiamato l’orientamento secondo cui «la proprietà potesse dissociarsi soltanto con mere dichiarazioni o affermazioni di dissociazione o con manifestazioni di intenti, senza alcuna attività materiale o almeno giuridica di attivazione diretta ad eliminare l’abuso (risoluzione iniziata giudiziariamente per inadempimento contrattuale, diffide ad eliminare l’abuso, attività materiali), la tutela dagli abusi rimarrebbe inefficace nei casi di locazione e rispetto a tale necessaria attività di dissociazione non è ritenuto sufficiente prospettare la risoluzione del contratto di locazione de quo» (vedi anche Consiglio di Stato n. 6327/2026, n. 6261/2026).
Nella stessa sentenza si afferma il locatore avrebbe dovuto subito adoperarsi, in quanto «Non risulta che sia stato avviato un procedimento di sfratto che, però, parte ricorrente avrebbe avuto l’onere di avviare senza indugio a fronte della palese violazione commessa dall’affittuario di cui aveva acquisito conoscenza, al fine di evitare che il provvedimento di acquisizione gli fosse opponibile».
La locazione trasferisce al conduttore il godimento e la disponibilità materiale, ma non per questo vengono meno in assoluto i poteri e i doveri dominicali di controllo e vigilanza, questo principio emerge a chiari lettere nella sentenza:
«In tale prospettiva l’incombenza dei doveri di gestione dominicale non è esclusa dalla circostanza della stipulazione del contratto di locazione, in quanto tale negozio, se anche comporta il trasferimento al conduttore della disponibilità materiale e del godimento dell’immobile, non fa venire meno in assoluto, in capo al proprietario, i poteri e doveri di controllo, cura e vigilanza spettanti al locatore, il quale conserva un effettivo potere fisico sull’immobile locato (si pensi alla manutenzione straordinaria), con conseguente obbligo, sotto tutti i profili, di vigilanza sull’immobile».
Il principio utilizzabile e i suoi limiti
Dalla sentenza si ricava che il proprietario estraneo alla realizzazione dell’illecito edilizio può contrastare gli effetti acquisitivi solo dimostrando una reazione seria, tempestiva e coerente con l’obiettivo di rimuovere l’abuso, attivando tutte le azioni per rientrare in effettivo possesso del bene e la conseguente rimozione degli illeciti. La prova deve essere costruita attraverso atti aventi contenuto inequivoco e mediante iniziative proporzionate agli ostacoli frapposti dal conduttore.
Ciò non significa che ogni proprietario risponda automaticamente degli abusi del locatario, perchè tutto ruota attorno alla valutazione dell’effettiva conoscenza, ai poteri concretamente esercitabili, alle clausole contrattuali, alle iniziative intraprese e alla cronologia degli atti. In questo caso il giudice ha ritenuto insufficiente la condotta documentata
Area acquisita, partecipazione e natura vincolata dell’atto
L’appellante aveva contestato anche l’individuazione dell’area e la mancata partecipazione al procedimento: sul punto il Consiglio di Stato ha escluso che fosse stata acquisita una superficie ulteriore rispetto a quella interessata dagli abusi, in quanto non era stata fornita una prova contraria e l’area di sedime risultava identificata dall’ordine di demolizione e dal verbale di sopralluogo.
Quanto alle garanzie partecipative, nella fattispecie è stato applicato l’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990: l’ordine di rilascio costituiva l’esito vincolato dell’acquisizione, sicché un ulteriore apporto procedimentale non avrebbe modificato il contenuto finale.
Lettura critica: la dissociazione deve diventare una sequenza documentale
La decisione mostra un punto spesso sottovalutato nei rapporti di locazione: non basta separare il proprietario dall’autore materiale dell’abuso, occorre dimostrare la condotta successiva alla scoperta. La dissociazione entra quindi in una complessa dimensione probatoria, all’interno della quale le date, diffide, accessi, incarichi tecnici, comunicazioni al Comune e iniziative giudiziarie devono comporre una sequenza leggibile e coerente.
Resta necessario evitare automatismi “affittare immobile = proprietario escluso dalla rimessa in pristino”. Semmai, se il proprietario non dispone della forza materiale per entrare nel bene e demolire deve agire tempestivamente coi mezzi che la legge disposte, mentre un’iniziativa arbitraria può aprire ulteriori responsabilità. La sentenza non pretende un risultato impossibile entro novanta giorni, poiché pretende l’uso diligente e tempestivo degli strumenti giuridici disponibili.
Conclusioni e consigli utili
In certi casi il proprietario locatore dell’immobile rischia di essere tra incudine e martello. Per un verso, quando l’abuso viene scoperto in un immobile locato, la gestione non può limitarsi a una comunicazione generica; dall’altro lato occorre qualificare esattamente le opere, verificare l’ordine comunale, intimare in modo specifico il ripristino, documentare ogni impedimento e valutare immediatamente le azioni contrattuali e giudiziarie necessarie per recuperare la disponibilità del bene. In sostanza, il proprietario deve attivarsi velocemente e con l’ausilio di un buon avvocato per avviare le dovute azioni, compreso quelle coattive per rientrare in possesso dell’immobile e provvedere lui stesso a ottemperare all’ordinanza. È una situazione spiacevole e neppure rara in cui imbattersi, perchè le tempistiche giudiziarie per rientrare in possesso non sono rapide; a questo bisogna aggiungere i costi legali, di demolizione e smaltimento materiali di resulta. Oltre al danno, la beffa.
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Normativa
- D.P.R. n. 380/2001, disciplina dell’ordine di demolizione, dell’inottemperanza e dell’acquisizione gratuita;
- legge n. 241/1990, art. 21-octies, comma 2.
giurisprudenza
- Consiglio di Stato n. 6956/2026;
- Consiglio di Stato n. 6327/2026
- Consiglio di Stato n. 6261/2026;
- Consiglio di Stato n. 298/2026.
FAQ
Il proprietario risponde sempre degli abusi realizzati dall’inquilino?
No. Tuttavia, dopo avere conosciuto l’abuso e l’ordine comunale, deve dimostrare di essersi attivato tempestivamente e con strumenti realmente idonei alla rimozione.
È sufficiente inviare la disdetta del contratto di locazione?
Non necessariamente. La disdetta deve inserirsi in una condotta concreta e coerente, che può richiedere diffide specifiche, azioni di rilascio o risoluzione e iniziative materiali documentate.
Una CILA per demolire impedisce automaticamente l’acquisizione?
No. La presentazione della pratica è un elemento utile, ma occorre valutare se sia stata seguita da iniziative effettive e tempestive per ottenere l’accesso e realizzare il ripristino.
La sentenza ha riesaminato la legittimità dell’ordine di demolizione?
No. Il ricorso contro l’ordine era tardivo; il giudizio di appello ha riguardato il successivo provvedimento di acquisizione al patrimonio comunale.
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