Dalla pratica urbanistica alla riflessione dottrinale: il richiamo del Tribunale di Milano agli studi di Antonio Verderosa

La sentenza n. 6127/2026 del Tribunale Ordinario di Milano, Sezione VII penale, pronunciata nell’ambito della complessa e assai dibattuta vicenda della rigenerazione urbana milanese, presenta un profilo di particolare interesse anche per il più generale dibattito urbanistico nazionale.

La decisione è stata pronunciata dalla dott.ssa Paola Maria Braggion, magistrato di lunga esperienza, già componente togata del Consiglio Superiore della Magistratura nella consiliatura 2018-2022.

Nell’affrontare uno degli snodi centrali della vicenda, ovvero la natura, la genesi e l’ambito di applicazione della SCIA alternativa al Permesso di Costruire di cui all’art. 23 del D.P.R. n. 380/2001, il Giudice dedica circa tre pagine della motivazione alla ricostruzione dell’evoluzione dell’istituto e alla sua collocazione nel più ampio processo legislativo di semplificazione, accelerazione e trasformazione dell’azione amministrativa. Nelle note richiama espressamente gli approfondimenti dottrinali dell’architetto irpino Antonio Verderosa.

Il riferimento assume un significato particolare anche alla luce del percorso professionale dell’autore. Verderosa ha infatti maturato negli anni una significativa esperienza nel panorama dell’urbanistica e delle procedure edilizie complesse.

La sua attività non si è limitata allo studio teorico della materia, ma si è sviluppata soprattutto attraverso la concreta attività di pianificazione urbanistica comunale, redazione e revisione di strumenti urbanistici, consulenza alle pubbliche amministrazioni, attività tecnico-peritale per l’Autorità giudiziaria e approfondimento delle più complesse questioni applicative del Testo Unico dell’Edilizia.

È proprio il costante confronto tra norma e sua applicazione concreta sul territorio ad aver caratterizzato un percorso professionale che gli ha consentito di acquisire una riconosciuta competenza specialistica, anche a livello nazionale, nel campo della pianificazione urbanistica e dei procedimenti edilizi.

La particolarità del suo approccio risiede, infatti, nell’avere costantemente cercato di trasferire l’elaborazione giuridica nella concreta costruzione degli strumenti urbanistici.

Le riflessioni sviluppate sulla semplificazione amministrativa, sulla natura dei titoli abilitativi e sul rapporto tra legislazione statale e pianificazione comunale sono state recepite anche nelle NTA degli strumenti urbanistici da lui redatti. Le formulazioni adottate mirano a garantirne il coordinamento dinamico con il D.P.R. n. 380/2001 e con la sua evoluzione normativa.

Non si tratta di un aspetto secondario. Lo stesso art. 3, comma 2, del Testo Unico dell’Edilizia stabilisce infatti che le definizioni degli interventi edilizi contenute nel comma 1 prevalgono sulle disposizioni degli strumenti urbanistici generali e dei regolamenti edilizi.

Da tempo Verderosa ha posto questo principio al centro della propria impostazione: le NTA comunali devono disciplinare destinazioni, indici, parametri e condizioni urbanistiche delle trasformazioni, ma non possono cristallizzare categorie edilizie contrastanti con quelle stabilite dalla normativa statale sovraordinata.

È, peraltro, proprio questo uno dei temi di maggiore interesse che la sentenza milanese offre oggi alla riflessione, soprattutto rispetto agli strumenti urbanistici formatisi anteriormente alle successive modificazioni della nozione di ristrutturazione edilizia.

In tale prospettiva si inserisce il contributo dottrinale di Antonio Verderosa, «La SCIA alternativa al permesso di costruire negli interventi di ristrutturazione edilizia con ampliamento volumetrico: evoluzione normativa, natura giuridica e orientamenti giurisprudenziali prevalenti», pubblicato sulla rivista giuridica Lexambiente il 28 maggio 2026.

In quello scritto l’autore aveva ricostruito sistematicamente il percorso che, attraverso le riforme del procedimento amministrativo e del Testo Unico dell’Edilizia, ha condotto alla configurazione della SCIA alternativa quale autonomo modulo abilitativo previsto dal legislatore in alternativa al titolo espresso rappresentato dal Permesso di Costruire.

Si tratta di uno strumento fondato sull’asseverazione professionale, sulla responsabilizzazione del privato e sul permanere dei poteri di verifica e controllo dell’Amministrazione.

La tesi sviluppata muove da un principio semplice ma decisivo: semplificare non significa derogare alla disciplina urbanistico-edilizia sostanziale.

Significa, piuttosto, utilizzare pienamente gli strumenti che lo stesso legislatore ha introdotto per rendere più rapida ed efficiente l’azione amministrativa.

La SCIA alternativa, quando ne ricorrano i presupposti, non costituisce pertanto un titolo «minore», residuale o subordinato rispetto al Permesso di Costruire, ma un titolo abilitativo tipizzato dall’ordinamento e posto dalla legge in rapporto di alternatività con il provvedimento espresso.

Il rilievo della sentenza milanese sta anche nel fatto che il richiamo allo studio di Verderosa non rimane confinato in una citazione bibliografica marginale.

La ricostruzione dottrinale viene utilizzata all’interno dell’argomentazione dedicata alla stessa genesi dell’istituto: dalla L. n. 241/1990, attraverso la L. n. 124/2015 e il D.Lgs. n. 222/2016, sino alla progressiva configurazione di un sistema nel quale la semplificazione procedimentale è funzionale anche al recupero, alla riqualificazione e alla rigenerazione del patrimonio edilizio esistente.

Assume quindi un valore particolare che la dott.ssa Braggion, magistrato con una rilevante esperienza giurisdizionale e istituzionale maturata anche quale componente del CSM, abbia ritenuto meritevoli di espresso richiamo sul piano dottrinale proprio le considerazioni sviluppate da Verderosa.

Non si tratta, naturalmente, di una sorta di riconoscimento personale o professionale conferito dal Giudice, quanto di qualcosa di scientificamente più significativo: una elaborazione nata dall’esperienza concreta dell’urbanista e successivamente sistematizzata sul piano dottrinale viene utilizzata nella motivazione giudiziaria per concorrere alla ricostruzione di un istituto centrale del diritto edilizio contemporaneo.

Si realizza così un percorso particolarmente significativo: dalla pratica professionale alla pianificazione urbanistica, dalla pianificazione all’elaborazione dottrinale e dalla dottrina alla giurisprudenza.

Una tesi interpretativa maturata attraverso anni di confronto quotidiano con strumenti urbanistici, amministrazioni, procedimenti edilizi e trasformazioni territoriali entra nella motivazione di una pronuncia chiamata ad affrontare uno dei più controversi casi italiani di rigenerazione urbana.

È forse proprio questa saldatura tra esperienza sul campo e approfondimento giuridico a rappresentare il dato più interessante del richiamo.

Non una riflessione puramente accademica, ma l’elaborazione di un urbanista che ha sperimentato concretamente, nella redazione degli strumenti urbanistici e nella gestione delle procedure complesse, le difficoltà derivanti dal coordinamento tra legislazione statale, normativa regionale, pianificazione comunale e titoli abilitativi.

Un’esperienza che ha progressivamente collocato Verderosa tra i professionisti di riconosciuta competenza nel panorama nazionale dell’urbanistica applicata, e che trova oggi, nel richiamo contenuto nella sentenza milanese, un significativo riscontro anche sul terreno della riflessione giuridica.

Il richiamo assume un significato che va oltre la semplice citazione bibliografica. Il Tribunale recepisce infatti una parte significativa della ricostruzione sviluppata dal professionista irpino sulla genesi della SCIA alternativa di cui all’art. 23 del D.P.R. n. 380/2001, inquadrandola nel più generale percorso di semplificazione dell’azione amministrativa avviato dalla L. n. 241/1990, ulteriormente rafforzato dalla L. n. 124/2015 e dal D.Lgs. n. 222/2016.

Il punto centrale di tale impostazione è il progressivo passaggio, nei casi individuati dal legislatore, dal tradizionale modello fondato sul titolo espresso, rappresentato dal Permesso di Costruire, a un modello nel quale l’attività edilizia può essere legittimata anche attraverso un titolo a formazione non provvedimentale, quale la SCIA alternativa.

Il meccanismo si fonda sull’iniziativa e sull’asseverazione del privato e del professionista, sul decorso del termine previsto dalla legge e sul permanere dei poteri di verifica e controllo dell’Amministrazione.

Non viene quindi meno il controllo pubblico, ma mutano tempi, modalità e struttura del procedimento, nel solco di quella esigenza di semplificazione e accelerazione amministrativa perseguita dal legislatore.

È proprio su questo aspetto che Antonio Verderosa ha concentrato, da anni, una parte significativa della propria attività di studio e approfondimento, sostenendo una lettura sistematica degli strumenti di semplificazione previsti dal Testo Unico dell’Edilizia.

Il principio è che semplificare non significa derogare alle norme sostanziali, né attenuare i presupposti di legittimità dell’intervento, ma utilizzare pienamente e correttamente gli strumenti procedimentali che lo stesso ordinamento mette a disposizione.

Ciò significa evitare di ritenere il previo rilascio di un provvedimento espresso l’unica possibile modalità di legittimazione dell’attività edilizia.

Tale impostazione non è rimasta confinata agli approfondimenti dottrinali. Verderosa ha infatti tradotto questi principi anche nell’attività professionale di pianificazione urbanistica, introducendo negli strumenti urbanistici da lui redatti disposizioni volte a coordinare sistematicamente le Norme Tecniche di Attuazione locali con i titoli e i procedimenti abilitativi previsti dal D.P.R. n. 380/2001.

L’obiettivo è evitare che la disciplina comunale cristallizzi modelli procedimentali più restrittivi o non più coerenti con la successiva evoluzione della legislazione statale.

Il principio di fondo è che le NTA dello strumento urbanistico sono chiamate a disciplinare i contenuti sostanziali della trasformazione del territorio: destinazioni d’uso, indici, parametri, modalità di attuazione e prescrizioni urbanistiche.

Il regime dei titoli abilitativi trova invece la propria disciplina nella legislazione statale di riferimento e, in primo luogo, nel D.P.R. n. 380/2001, con la quale la normativa locale deve necessariamente coordinarsi.

Non può, pertanto, essere la mera denominazione del titolo contenuta in una NTA comunale, soprattutto se risalente nel tempo, a neutralizzare gli strumenti di semplificazione successivamente introdotti o ampliati dal legislatore statale. Resta naturalmente ferma la necessità di rispettare tutte le condizioni sostanziali stabilite dalla pianificazione.

Merita, a questo proposito, un breve ma decisivo inciso. Lo stesso Testo Unico dell’Edilizia, all’art. 3, comma 2, del D.P.R. n. 380/2001, stabilisce espressamente che «le definizioni di cui al comma 1 prevalgono sulle disposizioni degli strumenti urbanistici generali e dei regolamenti edilizi».

Non si tratta di una disposizione meramente ricognitiva, ma di una precisa regola di coordinamento delle fonti.

Le categorie fondamentali dell’attività edilizia — manutenzione, restauro e risanamento conservativo, ristrutturazione edilizia, nuova costruzione e ristrutturazione urbanistica — sono definite dalla legislazione statale e non possono essere ridefinite in senso contrastante dalla pianificazione o dalla regolamentazione comunale.

È proprio questo uno dei temi di maggiore interesse che la sentenza del Tribunale di Milano offre alla riflessione. L’evoluzione legislativa della nozione statale di ristrutturazione edilizia produce inevitabilmente effetti anche sulla lettura degli strumenti urbanistici locali, soprattutto quando questi siano stati redatti sulla base di categorie edilizie precedenti e più restrittive.

Se l’art. 3, comma 1, lett. d), nella sua evoluzione normativa, riconduce alla ristrutturazione anche determinate forme di demolizione e ricostruzione con modifiche di sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, la disciplina urbanistica comunale deve essere interpretata e applicata tenendo conto di tale definizione sovraordinata.

Resta ferma, naturalmente, la competenza comunale a stabilire destinazioni, indici, parametri, limiti e condizioni sostanziali della trasformazione.

Ed è precisamente questo il principio che Verderosa ha cercato da tempo di tradurre anche negli strumenti urbanistici da lui redatti, costruendo NTA capaci di coordinarsi dinamicamente con le definizioni e con i regimi abilitativi del D.P.R. n. 380/2001, anziché riprodurre rigidamente categorie destinate a essere superate dall’evoluzione legislativa.

Il piano stabilisce ciò che urbanisticamente è consentito; la legge statale definisce le categorie degli interventi edilizi e, nei limiti delle competenze legislative, il relativo sistema dei titoli abilitativi.

È proprio nel corretto coordinamento tra questi due livelli che si colloca una parte significativa delle questioni interpretative riaperte dalla sentenza milanese.

In questa prospettiva, la SCIA alternativa al Permesso di Costruire, quando ricorrano i presupposti stabiliti dalla legge, non costituisce un titolo «minore», residuale o qualitativamente subordinato al Permesso di Costruire, ma un titolo abilitativo espressamente tipizzato dal legislatore statale e posto in rapporto di alternatività con il provvedimento espresso, secondo quanto stabilito dall’art. 23 del D.P.R. n. 380/2001.

È questa, in definitiva, l’impostazione che Verderosa ha cercato negli anni di trasferire dalla riflessione dottrinale alla concreta pratica urbanistica.

Le NTA devono essere costruite come un sistema aperto e coordinato con la legislazione sovraordinata, capace di recepirne automaticamente gli strumenti procedimentali consentiti, senza trasformare il piano comunale in un ostacolo alla semplificazione voluta dal legislatore.

La semplificazione, dunque, non modifica ciò che è possibile costruire, ma può modificare legittimamente il modo attraverso il quale ciò che è urbanisticamente consentito viene assentito e controllato.

Il passaggio assume particolare rilievo nel caso milanese perché l’accusa aveva contestato proprio la qualificazione dell’intervento come ristrutturazione edilizia e, conseguentemente, l’utilizzabilità della SCIA alternativa.

Il Tribunale affronta pertanto il rapporto tra gli artt. 3, 10 e 23 del D.P.R. n. 380/2001, evidenziando come la rilevanza materiale dell’opera non possa, da sola, determinare né la sua automatica qualificazione come nuova costruzione né l’inidoneità del titolo utilizzato.

La pronuncia, tuttavia, è ancora più interessante sul versante propriamente penalistico.

Il Tribunale non afferma semplicemente che l’intervento fosse integralmente immune da ogni possibile criticità urbanistica. Prende anzi atto dell’emersione, negli anni successivi, di orientamenti giurisprudenziali più rigorosi in materia di ristrutturazione edilizia, nuova costruzione, pianificazione attuativa e lottizzazione abusiva.

Ciò nonostante, esclude la responsabilità penale degli imputati, ritenendo non dimostrato l’elemento soggettivo.

In particolare, secondo il Tribunale, non risulta provato il dolo e difetta altresì la prova della colpa, in presenza di un quadro normativo e interpretativo che, all’epoca dei fatti, forniva significativi elementi a sostegno della soluzione seguita dagli operatori e dall’Amministrazione.

Tra questi assume rilievo anche la legislazione regionale lombarda, inserita in un sistema che consentiva interventi di rigenerazione e di ristrutturazione edilizia caratterizzati da trasformazioni particolarmente incisive, nonché la consolidata interpretazione che di tale disciplina aveva dato per anni lo stesso Comune di Milano.

Il punto deve essere formulato con precisione: la sentenza non afferma che la mera esistenza della legge regionale lombarda renda automaticamente lecito qualsiasi incremento volumetrico o qualsiasi modifica di sagoma e sedime.

Afferma qualcosa di diverso sul piano dei fatti di rilevanza penale, forse ancora più significativo: l’esistenza di una disciplina regionale, combinata con la normativa statale, la pianificazione comunale, gli atti positivi dell’Amministrazione, una prassi applicativa consolidata e precedenti orientamenti della giustizia amministrativa, contribuiva a creare un quadro nel quale non era possibile dimostrare che gli operatori avessero consapevolmente violato la legge o che avessero agito con negligenza penalmente rimproverabile.

Da qui l’assoluzione perché «il fatto non costituisce reato».

Si tratta di una formula particolarmente significativa, perché distingue l’eventuale discussione sulla correttezza oggettiva di determinate scelte urbanistiche dalla necessaria prova della colpevolezza personale richiesta per l’affermazione della responsabilità penale.

Ed è proprio qui che la sentenza milanese apre interrogativi che vanno ben oltre Milano.

Il confronto con la Regione Campania appare infatti particolarmente interessante. Anche la legislazione campana ha conosciuto una progressiva evoluzione degli strumenti di recupero, sostituzione edilizia e rigenerazione urbana, prevedendo, in determinate fattispecie e nel rispetto delle condizioni stabilite dalla legge, interventi di demolizione e ricostruzione con incremento volumetrico, da coordinare con l’evoluzione della nozione statale di ristrutturazione edilizia.

Rapportata al caso Avellino, la pronuncia milanese non fornisce naturalmente una soluzione automaticamente trasferibile. Differenti sono la legislazione regionale applicabile, gli strumenti urbanistici, le caratteristiche dell’intervento e gli stessi fatti oggetto del procedimento.

Essa pone, tuttavia, alcune domande difficilmente eludibili.

Se la legislazione regionale applicabile consente, entro precisi limiti, una ristrutturazione edilizia mediante demolizione e ricostruzione con incremento volumetrico; se l’art. 3, comma 1, lett. d), del D.P.R. n. 380/2001 ha progressivamente ricompreso nella ristrutturazione anche modificazioni della sagoma, dei prospetti, del sedime e delle caratteristiche planivolumetriche e tipologiche; e se l’art. 23 consente, per le fattispecie previste, il ricorso alla SCIA alternativa al Permesso di Costruire, diventa necessario interrogarsi su quale sia il limite oltre il quale tali elementi cessino di rappresentare gli effetti fisiologici di una ristrutturazione legislativamente consentita e divengano, invece, indici di una nuova costruzione o addirittura di una trasformazione urbanistica di carattere lottizzatorio.

Ed emerge anche un secondo interrogativo, questa volta strettamente penalistico: quale rimprovero può essere mosso al professionista o al privato che abbia fatto applicazione di una disciplina regionale vigente, coordinandola con gli artt. 3, 10 e 23 del Testo Unico, quando la stessa interpretazione delle norme risulti oggetto di significative oscillazioni giurisprudenziali?

È probabilmente questo il punto nel quale Milano e Avellino, pur restando vicende giuridicamente e fattualmente distinte, finiscono per porre un problema comune: il difficile confine tra evoluzione normativa della ristrutturazione edilizia, legislazione regionale sulla rigenerazione urbana, semplificazione dei titoli abilitativi e responsabilità penale.

La sentenza milanese, dunque, non chiude il dibattito. Al contrario, lo amplia.

E il fatto che il Tribunale, nel ricostruire uno dei suoi snodi fondamentali, abbia dedicato ampio spazio agli studi di un professionista campano che da anni approfondisce proprio questi temi rende ancora più interessante verificare quale possa essere la portata di quelle medesime questioni interpretative nel diverso quadro normativo della Campania e del caso Avellino.