Demo-ricostruzione con modifiche radicali: è ristrutturazione edilizia?

La demolizione e ricostruzione di un edificio esistente è uno degli interventi più delicati nella pratica edilizia: può rientrare nella ristrutturazione edilizia, ma in alcuni casi può sconfinare nella nuova costruzione o nella ristrutturazione urbanistica.

La sentenza del Consiglio di Stato, n. 4155/2026 affronta proprio questo tema, in relazione a un permesso di costruire rilasciato per la demolizione di un complesso artigianale dismesso e la realizzazione di un nuovo edificio residenziale. Da un lato, il giudice conferma l’ampiezza della categoria della ristrutturazione edilizia; dall’altro, accerta l’illegittimità del permesso perché basato su premialità edilizie regionali poi dichiarate incostituzionali.

Tuttavia, la progettazione di interventi di demolizione e ricostruzione richiede un continuo confronto tra lo stato attuale e il progetto futuro.

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Il caso

Due proprietarie di appartamenti situati in un edificio confinante hanno impugnato il permesso di costruire rilasciato dal Comune a favore di una società privata.

Il permesso autorizzava la demolizione e ricostruzione di un ex complesso artigianale dismesso, già adibito a torrefazione, con la realizzazione di un nuovo edificio residenziale di cinque piani.

Le ricorrenti lamentavano una serie di pregiudizi derivanti dall’intervento, tra cui la perdita della visuale verso il parco e le Alpi, la riduzione dell’illuminazione naturale, la diminuzione della riservatezza, l’aumento del carico urbanistico, nonché presunte irregolarità nella volumetria e nell’altezza dell’edificio. Contestavano inoltre la violazione di vincoli paesaggistici e idrogeologici.

Il TAR Piemonte aveva dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di interesse, ritenendo non dimostrato un pregiudizio concreto e attuale in capo alle ricorrenti.

La controversia è quindi stata portata dinanzi al Consiglio di Stato.

In appello, le ricorrenti hanno contestato innanzitutto la decisione del TAR sull’interesse a ricorrere, sostenendo che sia sufficiente allegare un pregiudizio potenziale ma concreto, senza necessità di dimostrare un danno già attuale e pienamente provato.

Nel merito, hanno sostenuto che l’intervento non potesse essere qualificato come semplice ristrutturazione edilizia. A loro avviso, la demolizione del complesso esistente e la costruzione di un edificio residenziale completamente diverso avrebbero dovuto essere ricondotte alla ristrutturazione urbanistica o, in subordine, alla nuova costruzione.

Sono stati inoltre contestati diversi profili, tra cui la mancata previsione di uno strumento urbanistico esecutivo, l’assenza di una delibera consiliare per il rilascio di un permesso in deroga, l’erroneo calcolo della volumetria, l’inclusione di volumi condonati nella base di calcolo, il superamento dell’altezza massima consentita, la mancata acquisizione preventiva delle autorizzazioni paesaggistiche e idrogeologiche e l’applicazione di norme regionali sulle premialità edilizie successivamente dichiarate incostituzionali.

Il Consiglio di Stato ha accolto solo parzialmente l’appello.

Interesse a ricorrere del vicino: non serve provare subito il danno

Il primo passaggio rilevante riguarda la posizione del vicino che impugna un titolo edilizio. Il Consiglio di Stato richiama il principio secondo cui la vicinitas è sufficiente a fondare la legittimazione a ricorrere, ma non basta automaticamente per dimostrare l’interesse ad agire.

L’interesse richiede un pregiudizio specifico. Tuttavia, precisa il giudice, non si tratta di provare un danno attuale secondo i criteri tipici del giudizio risarcitorio.

È sufficiente allegare un pregiudizio potenziale, concreto e oggettivamente percepibile.

Nel caso specifico, la perdita di visuale verso elementi naturalistici, la maggiore altezza del nuovo edificio confinante e la riduzione della riservatezza sono elementi idonei a giustificare l’impugnazione.

Ristrutturazione edilizia o ristrutturazione urbanistica?

Le appellanti sostengono che l’intervento edilizio autorizzato non sia una semplice ristrutturazione edilizia, ma una ristrutturazione urbanistica, poiché inciderebbe su due lotti e comporterebbe una profonda trasformazione del tessuto urbano. Di conseguenza, avrebbe richiesto un piano urbanistico attuativo e avrebbe dovuto rispettare limiti più stringenti su volumetria, altezze, copertura e standard urbanistici, oltre a eventuali cessioni di aree. La qualificazione come ristrutturazione urbanistica sarebbe giustificata anche dal cambio di destinazione d’uso e dall’aumento del carico urbanistico.

Il Consiglio di Stato esclude che l’intervento sia una ristrutturazione urbanistica.

La ristrutturazione urbanistica, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. f), del D.P.R. 380/2001, riguarda la sostituzione dell’esistente tessuto urbanistico-edilizio con altro diverso, mediante un insieme sistematico di interventi, anche con modifica del disegno dei lotti, degli isolati e della rete stradale.

Ai sensi dell’art. 3, co. 1, lett. f, d.p.r. 380/2001, sono interventi di ristrutturazione urbanistica quelli «rivolti a sostituire l’esistente tessuto urbanistico-edilizio con altro diverso, mediante un insieme sistematico di interventi edilizi, anche con la modificazione del disegno dei lotti, degli isolati e della rete stradale». Come chiarito dalla giurisprudenza, nell’ipotesi di ristrutturazione urbanistica, oggetto della trasformazione è il tessuto urbanistico-edilizio e non il singolo edificio, con la conseguenza che la ristrutturazione urbanistica, definibile come un “insieme sistematico di interventi di edilizia” tali da trasformare il tessuto urbano, non ricorre in presenza di un singolo intervento edilizio

Nel caso concreto, invece, l’intervento consiste unicamente nella demolizione di un edificio esistente e nella ricostruzione di un fabbricato residenziale, senza alcuna modifica della struttura dei lotti, degli isolati o della viabilità. Inoltre, non è condivisibile la tesi secondo cui l’area sarebbe composta da due lotti distinti: si tratta infatti di un unico lotto, riferibile a un complesso unitario, nel quale la presenza di fabbricati accessori non ne altera l’unicità urbanistica.

Anche la censura relativa agli standard urbanistici è stata respinta, poiché le norme del PRG prevedono la cessione di aree solo quando queste siano specificamente individuate negli elaborati urbanistici, circostanza che nel caso di specie non ricorre.

Demolizione e ricostruzione: anche un edificio diverso può essere ristrutturazione edilizia

Le appellanti sostengono che, poiché il progetto comporta la realizzazione di un edificio completamente diverso dal precedente sotto il profilo di sagoma, prospetti, sedime, altezza, volume e caratteristiche tipologiche e planivolumetriche, esso non possa essere qualificato come ristrutturazione edilizia. A loro avviso, l’intervento dovrebbe essere ricondotto, se non alla ristrutturazione urbanistica, alla nuova costruzione. Ne conseguirebbe l’illegittimità delle premialità urbanistiche applicate, come l’incremento volumetrico fino al 20% e la deroga all’altezza degli edifici, che sarebbero consentite solo nell’ambito della ristrutturazione edilizia.

Il motivo è stato ritenuto infondato, in quanto basato su un’erronea interpretazione della normativa.

Il Consiglio di Stato richiama infatti la definizione di ristrutturazione edilizia contenuta nell’art. 3, comma 1, lettera d), del d.P.R. 380/2001, che include anche gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con modifiche di sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche tipologiche e planivolumetriche, nonché, in determinati casi, con incrementi di volumetria previsti dalla legge o dagli strumenti urbanistici.

Nel confronto operato dalla sentenza, la nuova costruzione si caratterizza per una trasformazione edilizia e urbanistica non riconducibile alle categorie precedenti e, nella fattispecie esaminata, per l’assenza di un fabbricato preesistente da ristrutturare, con consumo di nuovo suolo.

Ne deriva che la ristrutturazione edilizia ricomprende anche interventi radicali di ricostruzione, salvi i regimi speciali e le discipline vincolistiche eventualmente applicabili, il discrimine valorizzato dal Consiglio di Stato è la preesistenza di un fabbricato, mentre la nuova costruzione riguarda ipotesi in cui tale preesistenza manca.

Nel caso concreto, pertanto, l’intervento rientra nella ristrutturazione edilizia, essendo irrilevante che la ricostruzione comporti la sostituzione di un edificio con uno radicalmente diverso.

In base all’art. 3, co. 1, lett. d, d.p.r. 380/2001, come modificato dal d.l. 76/2020 e, quindi, nella versione applicabile ratione temporis alla fattispecie, sono interventi di ristrutturazione edilizia «gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente» e «[n]ell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresì gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica, per l’applicazione della normativa sull’accessibilità, per l’istallazione di impianti tecnologici e per l’efficientamento energetico. L’intervento può prevedere altresì, nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, incrementi di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana».

Gli interventi di nuova costruzione, di cui all’art. 3, co. 1, lett. e, d.p.r. 380/2001, sono «quelli di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite alle lettere precedenti», salve alcune ipotesi tipiche di nuova costruzione, tra le quali rientrano «la costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati, ovvero l’ampliamento di quelli esistenti all’esterno della sagoma esistente».

Quando è necessaria la delibera del consiglio comunale per autorizzare un intervento edilizio in deroga agli strumenti urbanistici e quando invece è sufficiente applicare direttamente le premialità previste dalla legge?

Le appellanti sostengono che l’intervento rientri in un programma di riqualificazione urbana e che, poiché comporterebbe una deroga alle previsioni del PRG (in particolare ai limiti di altezza), avrebbe richiesto una preventiva delibera del consiglio comunale per attestare l’interesse pubblico, secondo la normativa statale e regionale sulla rigenerazione urbana.

Il Consiglio di Stato ha respinto la censura, chiarendo che non si tratta di un permesso in deroga agli strumenti urbanistici, ma di un permesso ordinario basato su premialità direttamente previste dalla legge regionale, la quale consente incrementi edilizi in determinati interventi senza necessità di deroga comunale.

Di conseguenza, non era necessario alcun passaggio deliberativo del consiglio comunale, poiché non si applica la disciplina dei permessi in deroga, ma quella delle premialità urbanistiche previste direttamente dalla normativa regionale.

Volumi condonati e volumi tecnici: quando possono essere computati?

Le appellanti contestano la correttezza dei calcoli relativi alla volumetria e all’altezza del fabbricato autorizzato. In particolare, sostengono che la volumetria esistente sia stata calcolata includendo manufatti abusivi o condonati, che non avrebbero dovuto costituire base per ulteriori incrementi edificatori, e che alcuni locali siano stati erroneamente qualificati come volumi tecnici anziché come superfici abitabili. Contestano inoltre l’altezza del progetto, ritenendola superiore al limite consentito e calcolata a partire da una quota di spiccato non corretta.

Il Consiglio di Stato ha respinto tutte le censure. Ha affermato che i volumi oggetto di condono edilizio sono da considerarsi legittimi e possono essere computati ai fini di successivi incrementi volumetrici, in assenza di un espresso divieto normativo. Ha inoltre ritenuto corretta la qualificazione dei locali tecnici, precisando che il limite di altezza di 2,10 metri richiamato dalle appellanti si applica soltanto a specifiche tipologie di volumi tecnici nei sottotetti.

Quanto all’altezza dell’edificio, il Consiglio di Stato ha chiarito che quella rilevante ai fini urbanistici è pari a 15,12 metri, e non a 15,72 metri, poiché devono essere esclusi dal calcolo gli spessori delle coibentazioni. Tale altezza risulta inferiore al limite massimo consentito di 15,20 metri. È stato infine ritenuto corretto il riferimento a una quota di spiccato posta a 80 cm sopra il piano di campagna, giustificata da esigenze di sicurezza idraulica documentate nella relazione geologica allegata al progetto.

Il riferimento è anche all’art. 9-bis del d.P.R. 380/2001, che collega lo stato legittimo al titolo che ha previsto la costruzione o che l’ha legittimata.

Ne deriva che i volumi condonati possono concorrere allo stato legittimo e alla base di calcolo dell’intervento, salvo espresso divieto normativo.

Permesso di costruire e autorizzazione paesaggistica sono titoli autonomi

Con il quinto motivo di appello, le appellanti contestano la legittimità dell’intervento sotto il profilo paesaggistico e idrogeologico. In particolare, sostengono che il permesso di costruire avrebbe dovuto essere preceduto dall’autorizzazione paesaggistica e dall’autorizzazione idrogeologica. Contestano inoltre la realizzazione di alcune tettoie all’interno della fascia di rispetto di 10 metri dal corso d’acqua, ritenendola vietata dalla normativa urbanistica e idraulica.

Il Consiglio di Stato ha respinto il motivo. Ha rilevato che l’area, pur trovandosi entro la fascia di rispetto, non è soggetta al vincolo paesaggistico previsto dall’art. 142 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, in quanto già classificata come zona omogenea B nel PRG vigente prima del 6 settembre 1985. Ha inoltre osservato che, in ogni caso, il permesso di costruire e l’autorizzazione paesaggistica sono titoli autonomi: il primo può essere rilasciato anche in assenza della seconda, fermo restando che i lavori non possono iniziare fino all’ottenimento del nulla osta paesaggistico, successivamente acquisito dalla società interessata.

Quanto al profilo idrogeologico, il Collegio ha escluso l’esistenza di vincoli che imponessero una specifica autorizzazione, rilevando che le appellanti non hanno fornito elementi concreti a sostegno della loro tesi.

Infine, è stato accertato che nella fascia di rispetto di 10 metri dal corso d’acqua non vengono realizzate nuove costruzioni, ma soltanto modifiche consistenti nell’abbassamento delle tettoie esistenti. Pertanto, l’intervento non viola né le norme del PRG né le disposizioni del R.D. 523/1904 in materia di distanze dai corsi d’acqua pubblici.

Con l’ultimo motivo di appello, le appellanti hanno eccepito l’incostituzionalità delle norme regionali che avevano consentito le premialità edilizie applicate al progetto.

Il Consiglio di Stato ha accolto tale censura, rilevando che la Corte costituzionale, con la sentenza n. 119/2024, ha dichiarato incostituzionali le disposizioni regionali su cui si fondava il permesso di costruire. Poiché la dichiarazione di illegittimità costituzionale produce effetti retroattivi, il permesso risulta illegittimo nella parte in cui si basa su tali norme.

Di conseguenza, l’appello è stato accolto parzialmente e il Consiglio di Stato ha accertato l’illegittimità del permesso di costruire limitatamente a questo profilo, esclusivamente ai fini dell’eventuale risarcimento del danno.

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Indirizzo articolo: https://biblus.acca.it/notizie/demo-ricostruzione-con-modifiche-radicali-e-ristrutturazione-edilizia/