fin dove può spingersi l’esecuzione?

Il credito e le modalità del recupero sono questioni distinte

Nel dibattito sulla riscossione si sovrappongono spesso due problemi diversi.

• Il primo riguarda l’esistenza, la quantificazione e l’esigibilità del credito.
• Il secondo concerne gli atti attraverso i quali quel credito viene cautelato o riscosso coattivamente. Contestare il fermo, l’ipoteca o il pignoramento non equivale, da solo, a negare il debito; allo stesso modo, l’esistenza di un credito valido non rende automaticamente legittima ogni misura successiva.

Questa distinzione evita due conclusioni opposte ma ugualmente errate.

• La prima consiste nel ricavare dalla difficoltà economica del debitore un diritto generale alla sospensione o alla riduzione della pretesa.
• La seconda presume che la definitività del credito assorba qualsiasi censura riguardante lo strumento utilizzato.

An debeatur e quomodo della riscossione devono invece essere verificati separatamente, applicando a ciascuno la relativa disciplina.

La proporzionalità opera dunque sul modo di esercizio del potere soltanto quando una norma o un parametro applicabile le attribuisce rilievo. Non è una clausola capace di riscrivere il debito. È un criterio di legalità dell’azione amministrativa, nei limiti fissati dall’ordinamento, e diviene criterio di politica legislativa quando quei limiti non consentono una soluzione interpretativa.

L’art. 10-ter dello Statuto: un fondamento positivo, non una formula illimitata

Il decreto legislativo n. 219 del 2023 ha inserito nella legge n. 212 del 2000 l’art. 10-ter, rubricato «Principio di proporzionalità nel procedimento tributario».
La disposizione impone di bilanciare l’interesse erariale alla percezione del tributo con i diritti fondamentali del contribuente. Richiede inoltre che l’azione amministrativa sia necessaria, non eccedente rispetto ai fini perseguiti e non limiti i diritti oltre quanto strettamente necessario.

L’innovazione è rilevante perché offre un ancoraggio normativo espresso. Non consente tuttavia di saltare direttamente dal principio generale alla disapplicazione della singola misura. Occorre prima stabilire se l’atto appartenga al procedimento tributario considerato dalla disposizione, quale sia la regola speciale applicabile, quale margine di scelta residui all’amministrazione e quale rimedio possa essere pronunciato dal giudice competente.

Il principio non può neppure cancellare soglie, percentuali e presupposti stabiliti direttamente dalla legge. Quando il legislatore ha già graduato l’interferenza patrimoniale, l’interprete deve muovere da quella scelta. La proporzionalità può orientare l’interpretazione entro alternative realmente consentite; non autorizza la creazione di una disciplina sostitutiva fondata sulla sola equità del caso concreto.

La graduazione è già presente nella disciplina della riscossione

Il testo unico in materia di versamenti e riscossione, di cui al d.lgs. n. 33 del 2025, è destinato ad applicarsi dal 1° gennaio 2027 e riordina numerose disposizioni oggi contenute, in particolare, nel d.P.R. n. 602 del 1973.
Fino al 31 dicembre 2026 resta quindi necessario distinguere tra disciplina vigente e
disciplina del testo unico già emanata ma non ancora applicabile. La graduazione delle misure è, comunque, già presente nel diritto vigente.

Per le somme dovute a titolo di stipendio, salario o altre indennità di lavoro, l’art. 72-ter del d.P.R. n. 602 del 1973 prevede limiti differenziati: un decimo fino a 2.500 euro, un settimo oltre 2.500 e fino a 5.000 euro, ferma la misura di un quinto per importi superiori a 5.000 euro. Nel caso di accredito sul conto corrente, gli obblighi del terzo pignorato non si estendono all’ultimo emolumento accreditato allo stesso titolo. La legge realizza così una graduazione tipica, collegata alla consistenza del reddito e alla natura delle somme aggredite.

Anche l’espropriazione immobiliare è soggetta a limiti specifici. L’art. 76 del d.P.R. n. 602 del 1973 esclude, alle condizioni previste, l’espropriazione dell’unico immobile di proprietà del debitore adibito a uso abitativo, nel quale egli risiede anagraficamente, salvo gli immobili di lusso e quelli classificati A/8 o A/9; negli altri casi l’espropriazione richiede, tra l’altro, che il credito superi 120.000 euro. L’art. 77 consente l’iscrizione ipotecaria per crediti non inferiori complessivamente a 20.000 euro e impone una comunicazione preventiva.

La rateizzazione e il fermo amministrativo rispondono a logiche ancora diverse. L’art. 19 del d.P.R. n. 602 del 1973, come modificato dal d.lgs. n. 110 del 2024, disciplina la dilazione in funzione della temporanea situazione di obiettiva difficoltà economico-finanziaria, con numero massimo di rate e oneri probatori differenziati; l’art. 86 del d.P.R. n. 602 del 1973 prevede il preavviso di fermo e consente al debitore di dimostrare la strumentalità del bene all’attività d’impresa o professionale. Gli artt. 105 e 187 del d.lgs. n. 33 del 2025 riordinano tali materie con efficacia dal 1° gennaio 2027.

Questi esempi mostrano perché la disciplina speciale viene prima. Non esiste una proporzione numerica universale tra credito e bene colpito. Esistono regole differenziate, costruite in relazione alla natura del bene, all’importo, alla funzione della misura e alle garanzie procedimentali. Il controllo deve partire da tali regole e solo successivamente interrogarsi sullo spazio lasciato ai principi generali.

La sentenza n. 85 del 2026: prescrizione e pertinenza del confronto

La Corte costituzionale, con la sentenza n. 85 del 2026, ha esaminato il regime prescrizionale della riscossione dei tributi erariali. Il giudice rimettente contestava l’applicazione del termine ordinario decennale previsto dall’art. 2946 c.c., assumendo come termini di raffronto discipline quinquennali riferite, tra l’altro, all’IMU, all’accertamento tributario e ad altri istituti. Venivano evocati gli artt. 3, 97 e 111 Cost., nonché i principi di ragionevolezza e proporzionalità.

La Corte, muovendo dal consolidato diritto vivente, non ha accolto le censure rivolte contro l’applicazione del termine ordinario decennale alla riscossione dei tributi erariali. Ha rilevato che i tributi erariali e l’IMU sono ricondotti, ai fini della prescrizione, a paradigmi differenti: per i primi ogni periodo d’imposta dà luogo a un’obbligazione autonoma; per i tributi locali richiamati dal rimettente viene in rilievo la natura periodica della prestazione. Il semplice confronto tra dieci e cinque anni non è quindi sufficiente, perché manca l’omogeneità delle situazioni poste a confronto.

La decisione contiene un’indicazione più generale. Nel giudizio di eguaglianza il raffronto deve essere pertinente rispetto alla struttura e alla finalità degli istituti. Non basta individuare nell’ordinamento un termine più breve o una disciplina più favorevole. Occorre dimostrare che le situazioni comparate siano assimilabili e che la diversità non trovi giustificazione nella rispettiva ratio.

La Corte ha inoltre ricordato l’ampia discrezionalità legislativa nella disciplina della prescrizione. Per i crediti tributari erariali, il bilanciamento pertinente intercorre tra l’interesse dell’amministrazione finanziaria alla riscossione e l’affidamento maturato dal contribuente a causa dell’inerzia del fisco. Il tempo materiale necessario per inviare un atto interruttivo non costituisce, invece, il parametro sul quale determinare la ragionevolezza della durata del termine.

Ciò che la pronuncia afferma e ciò che non consente di affermare

La sentenza n. 85 del 2026 non riguarda direttamente la scelta tra fermo, ipoteca o pignoramento. Non riconosce un’azione generale diretta a ottenere una riscossione meno intensa e non attribuisce al giudice il potere di sostituire al termine decennale una durata ritenuta più equilibrata. Le questioni riferite all’art. 20, comma 6, del d.lgs. n. 112 del 1999 sono state dichiarate inammissibili per difetto di motivazione sulla rilevanza; le questioni sull’art. 2946 c.c. sono state dichiarate, secondo i diversi parametri, non fondate o manifestamente infondate.

La pronuncia è comunque importante per il metodo del controllo. Conferma che anche nella riscossione vengono in considerazione interessi contrapposti e che la ragionevolezza richiede un bilanciamento giuridicamente strutturato. Al tempo stesso, impedisce di trasformare la proporzionalità in una scorciatoia argomentativa: il confronto deve essere pertinente, la disciplina dell’istituto deve essere rispettata e la discrezionalità legislativa non può essere sostituita con una valutazione giudiziale priva di base normativa.

Lo stesso limite emerge dalla sentenza n. 120 del 2021 sull’aggio di riscossione. La Corte segnalò il rischio di una misura sproporzionata e l’esigenza di rendere più efficiente il sistema, ma dichiarò inammissibili le questioni perché le possibili soluzioni richiedevano scelte riservate al legislatore. Il successivo intervento normativo, ricordato dalla sentenza n. 46 del 2025, ha modificato il finanziamento del servizio.

Il percorso dimostra che il principio può fondare un monito e orientare la riforma senza tradursi necessariamente in una pronuncia manipolativa.

Interesse fiscale, tutela patrimoniale e fair balance nella giurisprudenza CEDU

La proporzionalità non può essere costruita contro la funzione fiscale. L’art. 53 Cost. collega il concorso alle spese pubbliche alla capacità contributiva e la Corte costituzionale ha riconosciuto che un’adeguata riscossione costituisce condizione essenziale per la comunità. Il debitore non acquista un diritto all’inadempimento per il solo fatto che la riscossione produca conseguenze gravose.

L’art. 1 del Protocollo n. 1 alla CEDU tutela il rispetto dei beni e, al tempo stesso, preserva
espressamente il potere degli Stati di adottare le leggi ritenute necessarie per assicurare il pagamento delle imposte.

Il controllo convenzionale non neutralizza quindi la funzione fiscale, ma richiede che
l’interferenza conservi un equilibrio ragionevole tra interesse generale e tutela individuale e non imponga al soggetto interessato un onere individuale ed eccessivo. In materia economica e fiscale agli Stati è riconosciuto un ampio margine di apprezzamento; ciò non elimina il controllo sulla proporzionalità delle modalità concretamente adottate.

Il richiamo al fair balance deve dunque restare contestuale. Devono essere considerate la base legale della misura, la finalità perseguita, l’intensità dell’interferenza, le garanzie procedimentali e i rimedi effettivamente disponibili. L’esistenza astratta di una soluzione meno invasiva non prova, da sola, l’illegittimità della misura adottata.

Sul piano convenzionale, tuttavia, il controllo di proporzionalità discende dallo stesso art. 1 del Protocollo n. 1; sul piano interno resta necessario individuare il potere concretamente attribuito all’autorità o al giudice, il rimedio esperibile e gli effetti che l’ordinamento consente di far discendere dall’eventuale contrasto.

Il precedente Gasus Dosier- und Fördertechnik GmbH c. Paesi Bassi individua il limite opposto: nel settore fiscale la Corte EDU riconosce al legislatore un ampio margine di apprezzamento e ha escluso la violazione dell’art. 1 del Protocollo n. 1 quando il rapporto di proporzionalità tra mezzo impiegato e finalità di riscossione risultava rispettato.

Il caso Rousk c. Svezia mostra, per converso, che la legittimità della pretesa fiscale non assorbe il controllo sulle modalità esecutive. La vendita forzata dell’abitazione e la successiva espulsione del debitore furono esaminate tenendo conto anche del fatto che, nello stesso giorno della vendita, era stata accordata una dilazione per la parte principale del debito e che il residuo immediatamente esigibile era divenuto assai modesto. La Corte ravvisò una violazione dell’art. 1 del Protocollo n. 1 e dell’art. 8 CEDU.

Ancora più significativa, per la distinzione tra credito e modalità del recupero, è OAO Neftyanaya Kompaniya YUKOS c. Russia. Salvo specifici profili relativi alle sanzioni per gli anni 2000-2001, la Corte non ravvisò una violazione dell’art. 1 del Protocollo n. 1 per il resto degli accertamenti; giudicò invece sproporzionata la fase esecutiva, considerando la rapidità della procedura, l’onere imposto e l’insufficiente considerazione delle conseguenze delle misure. La pronuncia mostra che l’esecuzione può autonomamente alterare il fair balance richiesto dall’art. 1 del Protocollo n. 1.

Nell’ordinamento italiano, il parametro convenzionale deve essere coordinato con il sistema delle fonti.
La CEDU orienta l’interpretazione della normativa interna; quando il contrasto con una disposizione legislativa non sia superabile in via interpretativa, il giudice comune non procede alla disapplicazione della legge per il solo contrasto con la Convenzione, ma viene in rilievo il parametro dell’art. 117, primo comma, Cost., secondo l’impostazione delle sentenze costituzionali nn. 348 e 349 del 2007.

I limiti del sindacato giudiziale

Non esiste un unico «giudice della proporzionalità della riscossione». La tutela dipende dalla natura del credito, dall’atto contestato, dalla fase della procedura, dalla giurisdizione e dal tipo di vizio dedotto.
Prima di invocare il principio è necessario formulare cinque domande:

• quale norma regola la misura;
• quale parametro rende rilevante la proporzionalità;
• quale fatto deve essere provato;
• quale giudice è competente;
• quale decisione può essere richiesta.

Il sindacato è più solido quando verifica presupposti puntuali: superamento delle soglie, notificazione del preavviso, rispetto dei limiti di pignorabilità, natura strumentale del bene, effetti che la legge collega alla rateizzazione o a una sospensione. È invece più debole quando pretende una rimodulazione complessiva della riscossione basata soltanto sulla sproporzione economica percepita dal debitore.

La motivazione dell’istanza e la prova dei fatti restano decisive. Reddito disponibile, composizione del nucleo familiare, natura del bene, esistenza di altre procedure e capacità di pagamento non possono essere semplicemente affermati. Devono essere documentati e collegati alla specifica norma invocata.
La proporzionalità non supplisce alle carenze di allegazione né consente di eludere decadenze e condizioni dell’azione.

Effetti cumulativi e prospettive di riforma

La combinazione di rate, trattenute, vincoli e misure cautelari può produrre un’incidenza economica diversa da quella ricavabile osservando ciascun atto isolatamente. Da tale constatazione non discende però, nel diritto vigente, un vizio generale e automatico. Una valutazione unitaria è giuridicamente necessaria solo quando la norma applicabile richiede di considerare l’interferenza complessiva.

Resta uno spazio significativo de iure condendo. Il legislatore potrebbe coordinare più chiaramente gli effetti di rateizzazioni e definizioni sulle procedure già avviate; prevedere criteri verificabili per valutare, in casi determinati, l’incidenza cumulativa; misurare l’efficienza non soltanto sull’incasso immediato, ma anche sulla capacità di completare i piani, evitare nuove morosità e preservare la futura recuperabilità del credito. Si tratta di una proposta da sottoporre a verifica empirica, non di una regola già ricavabile dal principio di proporzionalità.

Conclusioni

Una teoria giuridicamente sostenibile della riscossione proporzionata deve evitare tanto l’automatismo esecutivo quanto il governo giudiziario del debito. Il primo riduce la legalità alla sola esistenza del credito; il secondo attribuisce al principio generale effetti che l’ordinamento non gli riconosce.

Il percorso corretto procede in senso inverso: identifica la misura, applica la disciplina speciale vigente, verifica presupposti e garanzie, individua il parametro eventualmente rilevante e soltanto allora valuta la proporzionalità. L’art. 10-ter dello Statuto rende questo controllo più esplicito sul piano tributario; l’art. 1 del Protocollo n. 1 alla CEDU impone, quando applicabile, la verifica del fair balance sul piano convenzionale. Nessuno dei due parametri elimina, tuttavia, la necessità di una base normativa, di allegazioni puntuali e di un rimedio coerente con la giurisdizione adita.

La sentenza n. 85 del 2026 rafforza tale impostazione: il raffronto deve essere pertinente e, nella prescrizione, il bilanciamento riguarda l’interesse alla riscossione e l’affidamento maturato dal contribuente per effetto dell’inerzia; il giudice controlla la ragionevolezza nei limiti del proprio potere, senza sostituirsi al legislatore. La giurisprudenza della Corte EDU aggiunge un ulteriore dato: la legittimità della pretesa tributaria non rende convenzionalmente neutre le modalità della sua esecuzione. Riscossione proporzionata, in questa prospettiva, non significa riscossione rinunciata: significa riscossione legale, graduata, verificabile e rispettosa di un equilibrio ragionevole tra interesse fiscale e tutela patrimoniale.