Muro di contenimento in area vincolata: è concessa la sanatoria?

La sentenza 4286/2026 del Consiglio di Stato affronta una controversa vicenda di edilizia e governo del territorio, incentrata sulla legittimità di un titolo in sanatoria rilasciato per interventi su un manufatto di contenimento del terreno in un contesto paesaggisticamente sensibile. Il caso intreccia profili di doppia conformità urbanistica, compatibilità paesaggistica e partecipazione procedimentale dei soggetti potenzialmente incisi dall’intervento, offrendo chiarimenti rilevanti sul perimetro del sindacato del giudice amministrativo e sui rapporti tra sanatoria edilizia, sicurezza del manufatto e tutela dei confinanti.

I muri di contenimento sono opere destinate a contrastare le spinte del terreno e a garantire la stabilità di terrapieni, scarpate o dislivelli, mediante adeguate verifiche geotecniche e strutturali. La comprensione completa di queste interazioni è fondamentale per garantire la stabilità e l’efficacia di tali strutture. Assicurati, quindi, di utilizzare un software per il calcolo dei muri di sostegno per determinare la spinta del terreno, la capacità portante della fondazione, sia in termini superficiali che profondi e definire le armature necessarie per garantire la stabilità della struttura.

Il caso

Al centro della controversia vi è un muro di contenimento posto a delimitazione tra proprietà confinanti, con funzione anche di recinzione e sostegno di un terrapieno. Alcuni proprietari di un immobile limitrofo segnalavano al Comune un possibile stato di degrado del manufatto e il rischio di instabilità.

L’amministrazione comunale avviava una serie di procedimenti: inizialmente adottava un’ordinanza di messa in sicurezza del muro, coinvolgendo più soggetti tra cui i proprietari del manufatto e i confinanti. Successivamente, a seguito di verifiche tecniche e istruttorie, il Comune adottava ulteriori provvedimenti che qualificavano alcune opere come abusive e imponevano la loro regolarizzazione o demolizione.

In un secondo momento veniva rilasciato un permesso di costruire in sanatoria relativo agli interventi eseguiti sul muro e sull’assetto del terreno, subordinato a prescrizioni tecniche e verifiche di stabilità. Tale titolo consentiva la regolarizzazione dell’intervento, ritenendolo compatibile con la disciplina urbanistica e paesaggistica vigente.

I proprietari confinanti impugnavano il provvedimento, sostenendo principalmente che:

• il manufatto non potesse essere qualificato come semplice recinzione, ma come opera con impatti urbanistici rilevanti;
• vi fosse violazione della normativa paesaggistica, con particolare riferimento ai limiti della sanatoria;
• mancasse la doppia conformità urbanistica;
• il procedimento fosse viziato per carenza di partecipazione degli interessati;
• il titolo fosse illegittimo perché rilasciato oltre i termini procedimentali;
• persistesse una situazione di pericolo non adeguatamente valutata.

Il giudice di primo grado respingeva il ricorso, ritenendo legittimo l’operato dell’amministrazione. I ricorrenti proponevano appello, reiterando e ampliando le censure.

Quando è ammissibile la compatibilità paesaggistica in sanatoria per opere realizzate senza autorizzazione?

Con il primo motivo di appello, i proprietari confinanti hanno contestato la legittimità del permesso di costruire in sanatoria rilasciato dal Comune, sostenendo che il provvedimento fosse incompatibile con la disciplina paesaggistica prevista dal Codice dei beni culturali e del paesaggio. In particolare, essi ritenevano che il manufatto oggetto di sanatoria non potesse essere assimilato a una semplice recinzione, ma dovesse essere considerato un vero e proprio muro di contenimento, con conseguenze rilevanti sotto il profilo urbanistico e paesaggistico.

Il Consiglio di Stato ha respinto tale censura.

Dall’esame degli atti e della documentazione fotografica acquisita nel corso del procedimento è emerso che il manufatto ha sempre svolto, oltre alla funzione di contenimento del terreno, anche quella di recinzione del fondo. Tale destinazione non è mutata nel tempo e non è stata modificata dal successivo rilascio del titolo edilizio in sanatoria.

Le risultanze tecniche raccolte dall’amministrazione hanno inoltre confermato la compatibilità dell’opera con i presupposti richiesti dalla normativa paesaggistica per il rilascio della sanatoria. Gli interventi realizzati consistevano principalmente nella modifica dell’assetto del terreno e nell’adeguamento del muro di contenimento, con conseguente trasformazione di alcuni locali originariamente seminterrati in locali completamente interrati.

Secondo il giudice, tali opere non hanno determinato alcun incremento della volumetria esistente né la creazione di nuove superfici utili. Proprio l’assenza di un aumento di volume costituisce uno degli elementi che consentono, in presenza degli altri requisiti di legge, il rilascio dell’accertamento di compatibilità paesaggistica.

Il Consiglio di Stato ha inoltre evidenziato che il rilascio della sanatoria è stato preceduto da specifiche verifiche tecniche sulla stabilità e sulla sicurezza del manufatto, effettuate mediante apposita certificazione statica e accompagnate da prescrizioni volte a garantire la corretta esecuzione degli interventi necessari.

Richiamando le conclusioni del giudice di primo grado, il Collegio ha precisato che la circostanza che l’opera fosse stata inizialmente realizzata senza il necessario titolo edilizio e in un’area sottoposta a tutela paesaggistica non impediva all’amministrazione di valutarne successivamente la compatibilità paesaggistica nell’ambito del procedimento di sanatoria. Tale verifica è infatti espressamente prevista dall’ordinamento nei casi in cui le opere abusive non abbiano comportato aumenti di volumetria o di superficie utile.

Dalla documentazione acquisita è emerso, inoltre, che le modifiche apportate rispetto alla situazione originaria erano di modesta entità e non incidevano in modo significativo sull’assetto paesaggistico dei luoghi.

Per queste ragioni il Consiglio di Stato ha ritenuto legittima la valutazione effettuata dal Comune, affermando che la richiesta di compatibilità paesaggistica risultava ammissibile e che il rilascio del permesso di costruire in sanatoria non violava la normativa di tutela del paesaggio.

Muro di contenimento o recinzione: per la sanatoria conta la funzione del muro?

Con il secondo motivo di appello, i ricorrenti hanno sostenuto che il permesso di costruire in sanatoria fosse stato rilasciato in violazione della normativa edilizia e paesaggistica. In particolare, hanno contestato la correttezza dell’istruttoria svolta dal Comune, affermando che il titolo edilizio si fondasse su una ricostruzione dei fatti errata e su una motivazione insufficiente.

Secondo la loro prospettazione, trattandosi di un immobile situato in un’area sottoposta a tutela paesaggistica, il rilascio della sanatoria avrebbe richiesto il rigoroso rispetto delle disposizioni del Codice dei beni culturali e del paesaggio. Inoltre, i ricorrenti sostenevano che il titolo avesse autorizzato interventi non ancora eseguiti, in contrasto con la disciplina dell’accertamento di conformità, e che l’amministrazione avesse effettuato una nuova e non consentita valutazione dell’opera, qualificando come muro di contenimento un manufatto che nei precedenti titoli edilizi risultava descritto come recinzione.

Il Consiglio di Stato ha ritenuto infondate tali censure.

Il Collegio ha osservato che la differenza terminologica tra “muro di contenimento” e “recinzione” non assume rilievo decisivo nel caso concreto. Dall’istruttoria è infatti emerso che il manufatto svolgeva contemporaneamente una funzione di contenimento del terreno e una funzione di delimitazione della proprietà. Per tale ragione non vi è stata alcuna nuova valutazione dell’opera da parte del Comune, ma soltanto il riconoscimento delle caratteristiche effettivamente possedute dal manufatto.

Lo stesso contenuto dei precedenti titoli edilizi confermava, peraltro, che l’opera era stata originariamente concepita come un muro destinato anche a fungere da recinzione. Di conseguenza, secondo il giudice, non poteva sostenersi che l’amministrazione avesse modificato arbitrariamente la qualificazione dell’intervento.

Il Consiglio di Stato ha inoltre rilevato una contraddizione nelle argomentazioni degli appellanti. Da un lato essi contestavano il mancato rispetto del requisito della doppia conformità; dall’altro affermavano che il vero problema derivasse dal fatto che la sanatoria fosse subordinata all’esecuzione di ulteriori opere. Si tratta, tuttavia, di due profili distinti e non sovrapponibili.

Sotto quest’ultimo aspetto, il giudice ha evidenziato che la censura relativa alla presunta illegittimità di una sanatoria condizionata all’esecuzione di nuovi interventi non era stata proposta nel giudizio di primo grado. Essa costituiva pertanto una questione nuova, introdotta soltanto in appello e, come tale, inammissibile.

Come si valuta la doppia conformità ai fini del rilascio di un permesso di costruire in sanatoria?

Quanto al requisito della doppia conformità, il Collegio ha confermato la correttezza delle conclusioni raggiunte dal giudice di primo grado. L’opera risultava infatti conforme sia alla disciplina urbanistica vigente al momento della sua realizzazione sia a quella in vigore al momento della presentazione della domanda di sanatoria, come richiesto dalla normativa edilizia.

A sostegno di tale conclusione, il Consiglio di Stato ha richiamato le disposizioni del regolamento edilizio comunale che impongono la realizzazione di adeguati muri di sostegno per i terrapieni posti lungo gli edifici. Tali norme non prevedono limiti prefissati di altezza, poiché la dimensione del muro dipende necessariamente dall’altezza del terreno da contenere.

Di conseguenza, il fatto che il manufatto realizzato avesse un’altezza superiore a quella inizialmente prevista nei titoli edilizi non era sufficiente a escluderne la conformità urbanistica, dal momento che l’intervento risultava comunque compatibile con la disciplina edilizia vigente.

Anche la contestazione relativa all’altezza della recinzione è stata ritenuta infondata. Il giudice ha infatti evidenziato che le caratteristiche dell’opera rispettavano le prescrizioni contenute nel regolamento edilizio comunale in materia di recinzioni, che disciplina tipologie costruttive, materiali e altezze massime consentite.

Per tali ragioni, il Consiglio di Stato ha dichiarato il motivo di appello in parte inammissibile, nella parte in cui introduceva questioni nuove non dedotte in primo grado, e per il resto lo ha respinto, confermando la legittimità del permesso di costruire in sanatoria rilasciato dall’amministrazione.

La mancata partecipazione dei soggetti interessati al procedimento amministrativo può comportare l’illegittimità del provvedimento

I ricorrenti lamentano la violazione delle norme sulla partecipazione al procedimento amministrativo, sostenendo che il Comune non abbia attivato il contraddittorio prima di adottare il provvedimento di sanatoria, con conseguenti carenze istruttorie.

La censura viene respinta, in quanto la giurisprudenza amministrativa afferma che la sola mancata partecipazione non è sufficiente a rendere illegittimo il provvedimento: è infatti necessario dimostrare concretamente che il coinvolgimento degli interessati avrebbe potuto condurre a un esito diverso.

Nel caso di specie, tale dimostrazione non è stata fornita, limitandosi gli appellanti a deduzioni ipotetiche e generiche, non supportate da elementi concreti. Inoltre, il mero rapporto di vicinanza tra le proprietà non è sufficiente a presupporre automaticamente un interesse diretto e un effettivo pregiudizio. Per queste ragioni, il motivo di appello è stato rigettato.

Oltre il termine per la sanatoria e la formazione del silenzio-rigetto, la PA può provvedere?

Con il quarto motivo di appello, i ricorrenti sostengono che il permesso di costruire in sanatoria sia stato rilasciato oltre il termine previsto dall’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, e quindi in modo illegittimo.

La censura viene respinta: secondo la giurisprudenza amministrativa, il decorso del termine per la conclusione del procedimento di accertamento di conformità determina la formazione di un silenzio significativo (silenzio-rigetto), ma ciò non comporta la perdita del potere dell’Amministrazione di adottare successivamente un provvedimento espresso, anche favorevole al richiedente.

Pertanto, il Comune può comunque decidere in modo esplicito sulla domanda di sanatoria anche dopo la scadenza del termine, senza che ciò comporti di per sé l’illegittimità del provvedimento.

Con un ulteriore motivo, gli appellanti contestano la sentenza per non aver accolto le doglianze relative alla presunta permanenza di una situazione di pericolo derivante dal manufatto.

Anche tale censura viene respinta, poiché il giudizio riguarda esclusivamente la legittimità del permesso in sanatoria e non la tutela civilistica o la responsabilità per eventuali rischi per la sicurezza, che devono essere fatti valere davanti al giudice competente.

Il rilascio della sanatoria non elimina né limita i poteri dell’Amministrazione in materia di sicurezza pubblica, ma riguarda solo la regolarizzazione urbanistico-edilizia dell’opera.

Inoltre, la presunta situazione di pericolo non è stata dimostrata con adeguata prova tecnica, ma solo mediante elementi fotografici e allegazioni di parte, insufficienti a mettere in discussione la legittimità del titolo edilizio.

Per tali ragioni, l’appello è stato dichiarato in parte inammissibile e per il resto respinto.

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