Progetti edilizi confinanti incompatibili: a chi spetta il permesso?

La sentenza 4004/2026 del Consiglio di Stato affronta una questione particolarmente delicata nel diritto urbanistico: cosa accade quando due interventi edilizi, presentati da soggetti confinanti, risultano reciprocamente incompatibili con la disciplina sulle distanze tra costruzioni.

Casi come quello esaminato dal Consiglio di Stato dimostrano quanto sia importante valutare già in fase progettuale distanze, ingombri, confini e possibili interferenze con gli edifici vicini. Con un software per la progettazione edilizia 3D/BIM puoi modellare l’edificio, visualizzare il progetto nel suo contesto, produrre piante, sezioni, prospetti e documentazione tecnica, riducendo il rischio di errori e incongruenze prima della presentazione della pratica edilizia.

Il caso

Due operatori economici proprietari di fondi confinanti presentano, quasi contemporaneamente, istanze di permesso di costruire per l’ampliamento dei rispettivi stabilimenti produttivi.

Una prima società aveva chiesto il permesso di costruire per realizzare un nuovo capannone produttivo in aderenza al confine, senza pareti finestrate. La società confinante aveva invece presentato una successiva istanza per l’ampliamento del proprio stabilimento produttivo, da realizzarsi a cinque metri dal confine, sostenendo la necessità tecnica di prevedere pareti finestrate.

Entrambi gli interventi si collocano in un contesto urbanistico nel quale trova applicazione la disciplina sulle distanze minime tra pareti finestrate (10 metri), prevista dalla normativa statale inderogabile.

L’amministrazione comunale ha esaminato le due richieste e le ha respinte entrambe, ritenendo che i progetti non garantissero il rispetto della disciplina statale inderogabile sulle distanze tra costruzioni, che prescrive la distanza minima assoluta di dieci metri tra pareti finestrate e pareti di edifici antistanti, ai sensi dell’art. 9 del D.M. 1444/1968. Contestualmente, l’ente ha invitato le parti a individuare una soluzione progettuale condivisa che consentisse il rispetto della disciplina sulle distanze.

Le due società hanno quindi presentato nuovi progetti, ma anche tali istanze sono state rigettate con le medesime motivazioni. Successivamente, ulteriori riproposizioni progettuali sono state dichiarate inammissibili perché sostanzialmente identiche alle precedenti.

A seguito dei dinieghi, una delle società ha proposto ricorso davanti al TAR, mentre l’altra ha impugnato gli analoghi provvedimenti mediante ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.

Il TAR ha respinto il ricorso. In primo luogo, ha ritenuto ammissibili sia l’azione di accertamento sia i motivi aggiunti proposti nel corso del giudizio. Nel merito, il giudice ha escluso l’applicabilità del principio della prevenzione, osservando che nessun edificio era stato ancora costruito. Secondo il TAR, non poteva essere accolta la tesi della ricorrente secondo cui l’unica soluzione possibile fosse l’arretramento di entrambi gli edifici di cinque metri dal confine. Il giudice ha infatti ritenuto che entrambe le parti avessero la possibilità di costruire in aderenza al confine mediante pareti prive di aperture, soluzione che avrebbe consentito di contemperare gli interessi contrapposti.

La sentenza ha inoltre richiamato il criterio cronologico di presentazione delle istanze previsto dalla normativa edilizia, pur ritenendo preferibile la soluzione fondata sulla modifica dei progetti e sulla realizzazione di pareti cieche lungo il confine. In tale prospettiva, il TAR ha affermato che il progetto della società ricorrente avrebbe potuto essere adattato prevedendo aperture su altri lati dell’edificio, in applicazione dei principi di correttezza e buona fede. Infine, il giudice di primo grado ha respinto anche la censura relativa alla violazione del regolamento edilizio comunale, precisando che la disciplina locale non impone in modo assoluto una distanza minima di cinque metri dal confine, dovendo essere coordinata con la normativa statale inderogabile in materia di distanze tra edifici.

Contro tale decisione la società ricorrente ha proposto appello al Consiglio di Stato, sostenendo che, per esigenze tecniche, il proprio ampliamento necessitava di pareti finestrate e che, in presenza di due progetti incompatibili sotto il profilo delle distanze legali, la soluzione corretta fosse l’arretramento di entrambi gli edifici di cinque metri dal confine, così da garantire il rispetto della distanza minima di dieci metri tra pareti finestrate.

Ha inoltre sostenuto che il TAR, dopo aver escluso l’applicabilità del principio della prevenzione, avrebbe dovuto annullare il diniego, poiché al momento dell’adozione del diniego non esisteva alcun edificio rispetto al quale calcolare le distanze. Ha poi criticato sia il ricorso al criterio cronologico di presentazione delle domande sia l’ipotesi di modificare esclusivamente il proprio progetto, ritenendo che tali soluzioni favorissero ingiustamente la società confinante. Infine, ha riproposto la domanda di risarcimento dei danni derivanti dall’impossibilità di realizzare l’ampliamento programmato.

La società confinante ha chiesto il rigetto dell’appello, sostenendo che l’arretramento reciproco di cinque metri non fosse concretamente praticabile a causa delle caratteristiche del proprio lotto. Secondo tale tesi, una diversa collocazione delle aperture o l’adozione di soluzioni tecniche alternative avrebbe consentito la realizzazione di entrambi gli interventi.

Anche l’amministrazione ha chiesto il rigetto dell’impugnazione, evidenziando di aver tentato di favorire una soluzione condivisa tra le parti e di aver respinto entrambe le domande soltanto dopo aver constatato l’impossibilità di raggiungere un accordo.

Nel giudizio d’appello la società controinteressata ha inoltre dedotto di aver già ottenuto una valutazione preventiva favorevole del proprio progetto, ritenendola idonea a fondare un affidamento qualificato.

Come deve comportarsi il Comune quando due progetti edilizi confinanti sono incompatibili per il rispetto delle distanze legali?  È sufficiente il criterio cronologico per risolvere il conflitto

Il Consiglio di Stato ha preliminarmente chiarito che la controversia riguarda la legittimità del diniego opposto a una domanda di permesso di costruire, motivato dall’incompatibilità tra il progetto della società appellante e quello presentato dalla società confinante, con specifico riferimento al rispetto delle distanze legali tra costruzioni.

Richiamato il quadro normativo di riferimento, il Collegio ha ricordato che l’amministrazione è tenuta a rilasciare il permesso di costruire soltanto in presenza della piena conformità del progetto alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente. In materia di distanze, trova applicazione la regola inderogabile che impone una distanza minima di dieci metri tra pareti finestrate di edifici contrapposti.

La questione centrale consisteva quindi nell’individuare il criterio da applicare quando due progetti, entrambi astrattamente ammissibili, risultano però incompatibili tra loro sotto il profilo del rispetto delle distanze. Da un lato, uno dei proprietari proponeva la costruzione a cinque metri dal confine; dall’altro, il confinante intendeva edificare direttamente sul confine con pareti prive di finestre.

Secondo la tesi dell’appellante, la soluzione corretta sarebbe stata l’arretramento di entrambi gli edifici di cinque metri dal confine, così da garantire il rispetto della distanza legale di dieci metri. La controparte sosteneva invece la possibilità di costruire in aderenza al confine con pareti cieche, evidenziando che l’arretramento avrebbe reso impraticabile il proprio intervento edilizio.

Il Consiglio di Stato ha anzitutto confermato che non può trovare applicazione il principio della prevenzione previsto dall’art. 873 c.c., poiché tale criterio presuppone l’esistenza di un edificio già realizzato, circostanza assente nel caso esaminato.

Il Collegio ha poi affrontato il tema del conflitto tra due pretese edificatorie concorrenti. In linea generale, ha precisato che non esiste un principio assoluto secondo cui debba prevalere automaticamente la domanda presentata per prima. Quando più interessi legittimi insistono sul medesimo bene della vita, l’amministrazione è chiamata a coordinare le posizioni coinvolte e a individuare una soluzione compatibile con l’interesse pubblico.

Nel caso specifico, la normativa edilizia prevede che le domande di permesso di costruire siano esaminate secondo l’ordine cronologico di presentazione. Ciò avrebbe consentito all’amministrazione di privilegiare la domanda presentata per prima e respingere quella successiva.

Tuttavia, il Consiglio di Stato ha ritenuto corretto che il Comune non si sia limitato ad applicare automaticamente tale criterio, ma abbia esaminato congiuntamente le due istanze una volta accertata la loro incompatibilità, nel rispetto dei principi di imparzialità e correttezza amministrativa.

Allo stesso tempo, il Collegio ha giudicato illegittima la scelta finale dell’amministrazione di respingere entrambe le domande. Secondo la sentenza, il semplice conflitto tra i due progetti non costituiva una ragione sufficiente per negare il rilascio del permesso di costruire. Al momento dei dinieghi, infatti, non esisteva alcun edificio realizzato né alcun titolo edilizio già rilasciato che potesse determinare una concreta violazione delle distanze legali. Esistevano soltanto due domande ancora in fase di valutazione.

Per tale ragione, il Consiglio di Stato ha escluso che il mancato rispetto della distanza di dieci metri potesse essere utilizzato come motivo automatico di rigetto di entrambe le istanze. Il richiamo a precedenti giurisprudenziali relativi a permessi di costruire già rilasciati è stato ritenuto non pertinente, poiché in quei casi il conflitto riguardava titoli edilizi già efficaci e non semplici domande ancora pendenti.

In definitiva, il Collegio ha affermato che, in presenza di progetti concorrenti e incompatibili, l’amministrazione non può limitarsi a respingere le domande, ma deve individuare una soluzione conforme ai principi di correttezza, imparzialità e buon andamento, valutando concretamente le possibili modalità di composizione del conflitto.

Chi decide le modifiche ai progetti edilizi quando due interventi tra vicini risultano incompatibili per le distanze urbanistiche?

Il Consiglio di Stato ha ritenuto non condivisibile la decisione del giudice di primo grado nella parte in cui aveva indicato una specifica soluzione progettuale per risolvere il conflitto tra i due interventi edilizi, basata sulla realizzazione degli edifici in aderenza al confine con pareti cieche. Secondo il Collegio, tale impostazione comporta un indebito sconfinamento nel merito amministrativo, poiché non spetta al giudice stabilire come i privati debbano modificare i propri progetti edilizi.

La valutazione circa l’eventuale necessità di modifiche progettuali, così come l’analisi delle rispettive esigenze tecniche e dei vincoli dimensionali dei lotti, è infatti rimessa alla discrezionalità tecnica e amministrativa dell’ente competente.

Il Collegio ha quindi affermato che la scelta tra le diverse soluzioni possibili (arretramento dei fabbricati oppure costruzione in aderenza con pareti prive di aperture) dipende dalle caratteristiche concrete dei progetti e dalle condizioni dei luoghi, e deve essere affrontata in prima battuta dall’amministrazione attraverso un’adeguata istruttoria.

In questa prospettiva, l’amministrazione è tenuta a verificare se sia possibile rendere compatibili i due interventi mediante eventuali adattamenti progettuali, nel rispetto dei principi di collaborazione, proporzionalità e buona fede, anche attraverso l’esercizio dei propri poteri istruttori e il coinvolgimento delle parti.

Solo qualora tale coordinamento non sia possibile, può trovare applicazione in via residuale il criterio cronologico di presentazione delle domande.

Infine, è stata respinta la domanda risarcitoria, in quanto non adeguatamente provata né sotto il profilo del danno subito né con riferimento al nesso causale tra il diniego e le perdite economiche lamentate.

In conclusione, il Consiglio di Stato, pronunciandosi definitivamente sull’appello, lo accoglie nei limiti indicati in motivazione e, per l’effetto, riforma la sentenza di primo grado, disponendo l’annullamento degli atti amministrativi impugnati. Ordina che la decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa competente.

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