la SCIA non sostituisce il titolo edilizio (TAR Campania 5027/2026). • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Un’attività commerciale regolarmente iscritta alla Camera di Commercio e in possesso delle autorizzazioni o SCIA per attività produttive non significa che automaticamente che i locali in cui viene esercitata siano perfettamente legittimi e conformi dal punto di vista edilizio. La disciplina commerciale e la conformità urbanistico-edilizia appartengono a piani diversi, autonomi ma coordinati tra loro per tutta la durata dell’attività. Se il fabbricato è abusivo, la procedura SUAP è irrilevante, non sostituisce il titolo edilizio mancante e non cancellano provvedimenti repressivi come ordinanze, dinieghi di condono o acquisizioni già intervenute. Il TAR Campania, Napoli, con la sentenza n. 5027/2026, ha convalidato il provvedimento di chiusura di un esercizio svolto dentro un compendio immobiliare interessato da una serie di abusi rilevanti.

Punti chiave

1. La SCIA commerciale non sana e non sostituisce i titoli edilizi necessari per i locali.
2. La conformità urbanistico-edilizia deve sussistere all’avvio e permanere durante l’esercizio dell’attività.
3. L’inerzia comunale non crea un affidamento tutelabile quando l’abusività è sostanziale, già accertata e perdurante da tempo.

Il rapporto tra attività commerciale e locali abusivi

Il problema non riguarda soltanto l’esistenza di una autorizzazione o di una SCIA per l’avvio dell’attività di commercio (relativa al SUAP, principalmente disciplinate dal D.Lgs. 114/1998), caso mai occorre verificare se l’attività venga svolta in locali che possono essere legittimamente utilizzati sotto il profilo urbanistico ed edilizio. La pratica amministrativa commerciale, o abilitante l’esercizio dell’attività produttiva, non attribuisce legittimità edilizia al fabbricato: se da una parte il SUAP può ricevere una segnalazione certificata di inizio attività per avvio, modifica o voltura di attività, ciò non significa che siano altrettanto implicito una legittimazione degli spazi di suo svolgimento.

Da ciò consegue un necessario coordinamento tra i poteri comunali in materia di commercio e quelli di vigilanza edilizia, pur restando distinte le relative discipline. Perché diciamocelo:

1. sarebbe un controsenso poter consentire lo svolgimento di un attività produttiva, con tanto di autorizzazione/SCIA commerciale, in un immobile inagibile o privo di regolarità urbanistico-edilizia.
2. Soltanto negli ultimi anni è cresciuta l‘attenzione del presupposto di Stato Legittimo anche verso l’avvio delle attività produttive.
3. Faccio presente che il D.Lgs. 81/2008, in materia di sicurezza dei luoghi di lavori contiene già alcuni riferimenti relativi alla sicurezza e idoneità strutturale del fabbricato ove si esercita l’attività produttiva.

I fatti essenziali esaminati dal TAR

In questo caso il Comune aveva ordinato la chiusura nei confronti di un’attività di vendita al dettaglio di prodotti ittici, e dichiarato la decadenza dei titoli abilitativi commerciali, dove aver ricostruito una situazione particolarmente complessa.

È rimasto accertato che il fabbricato è stato interessato da accertamenti di opere edilizio senza titolo, a cui sono seguite ordinanze di demolizione, procedimenti penali, domande di condono respinte e ulteriori illeciti edilizi successivi, e una parte del compendio immobiliare risultava peraltro coinvolta in una procedura di acquisizione gratuita ex articolo 31 DPR 380/2001.

La società ha sostenuto che gli abusi edilizi non interessassero precisamente gli spazi nei quali veniva esercitata l’attività, richiamando una comunicazione SUAP contenente una planimetria aggiornata; contestava inoltre l’ordinanza di chiusura dell’attività perché alcuni dinieghi di condono erano recenti e perché, a suo dire, mancava un provvedimento repressivo definitivo riferibile all’intera attività. Il TAR ha respinto il ricorso, avendo accertato che l’attività si svolgeva in locali coinvolti in una compagine abusiva e che le opere ulteriori erano funzionalmente connesse all’esercizio commerciale.

La questione giuridica effettivamente decisa

Pertanto: può il Comune inibire una attività commerciale per mancanza di conformità urbanistico-edilizia dell’immobile ove si svolge, anche senza attendere una nuova e separata conclusione del procedimento repressivo edilizio? Risposta affermativa, perchè il TAR ha distinto correttamente gli interessi pubblici coinvolti:

1. la vigilanza edilizia mira alla repressione e alla rimozione degli interventi illegittimi, per tutelare un ordinato assetto del territorio;
2. la disciplina commerciale e produttiva regola invece le condizioni per iniziare e continuare un’attività;

Anche se connesse tra loro, restano distinte per gli effetti e procedure, pertanto che l’ordinanza di chiusura dell’attività commerciale non deve necessariamente essere preceduta o coordinata con l’esecuzione dell’ordinanza di demolizione.

Perché la chiusura è stata confermata

Non si tratta di una interpretazione isolata, bensì dell’avvenuta saldatura di ogni disciplina con quella fondamentale di Stato Legittimo dell’immobile, sulla base di principi coerenti tra loro:

«la chiusura dell’attività commerciale esercitata in un immobile abusivo è, come rilevato dalla difesa del Comune, un atto vincolato, cosicché la mancata comunicazione dell’avvio del procedimento non comporta, in base al disposto del sopra citato articolo 21-octies, comma 2, effetti vizianti atteso che il Comune non avrebbe potuto emanare provvedimenti di contenuto diverso» (TAR Napoli 5027/2026).

La stessa sentenza TAR Napoli riprende a sua volta un principio estrapolato dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 5616/2024, e sul punto si richiamano anche quelli analoghi trattati da Cons. di Stato n. 3232/2024:

«Infatti, tra i presupposti del legittimo svolgimento dell’attività commerciale va annoverata la regolarità edilizia dell’immobile in cui l’attività è esercitata, rispondendo ad un evidente principio di ragionevolezza escludere che possa essere utilizzato uno spazio, con la presenza dell’utenza, in contrasto con la disciplina urbanistico-edilizia (ex multis, da ultimo, Cons. Stato, V, 8 aprile 2024, n. 3182).
Il legittimo esercizio di un’attività commerciale, insomma, postula, sia in sede di rilascio del titolo abilitativo che per l’intera durata del suo svolgimento, l’inziale e perdurante regolarità, sotto il profilo urbanistico-edilizio, dei locali in cui l’attività è espletata, con conseguente potere-dovere dell’autorità amministrativa di inibire l’attività esercitata in locali rispetto ai quali siano stati adottati atti di accertamento e/o provvedimenti repressivi di abusi edilizi (cfr. Cons. Stato, V, 8 aprile 2024, n. 3182, che richiama Cons. Stato, Sez. II, 27 luglio 2020 n. 4774; Id., Sez. III, 26 novembre 2018 n. 6661; Id., Sez. V, 17 luglio 2014 n. 3793).
La giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, per altro verso, è oramai da tempo consolidata nel senso di ritenere che nel rilascio di una autorizzazione commerciale occorre tenere presenti i presupposti aspetti di conformità urbanistico-edilizia dei locali in cui l’attività commerciale si va a svolgere, con l’ovvia conseguenza che il diniego di esercizio di attività di commercio deve ritenersi senz’altro legittimo ove fondato su rappresentate e accertate ragioni di abusività dei locali nei quali l’attività commerciale viene svolta (cfr., da ultimo, Cons. Stato, V, 9 aprile 2024, n. 3232, che richiama Consiglio di Stato sez. V, 21 aprile 2021, n. 3209 e Consiglio di Stato, Sez. IV, 14 ottobre 2011 n. 5537).
Di qui, l’esigenza della inziale e perdurante regolarità sotto il profilo urbanistico-edilizio dei locali in cui l’attività commerciale è svolta.
In sostanza, non è tollerabile l’esercizio dissociato, addirittura contrastante, dei poteri che fanno capo allo stesso ente per la tutela di interessi pubblici distinti, specie quando tra questi interessi sussista un obiettivo collegamento, come è per le materie dell’urbanistica e del commercio (Consiglio di Stato, Sez. V, 29 maggio 2018, n. 3212), laddove la disciplina urbanistica è la prima a dover essere tenuta in considerazione al fine di valutare l’assentibilità di un’attività commerciale e la sua legittima continuazione».

L’immobile si può toccare soltanto quando risulta pienamente regolare, altrimenti bisogna desistere.

SCIA commerciale vs Stato Legittimo

Gli elaborati grafici di corredo alla pratica commerciale descrivono gli spazi utilizzati dall’attività produttiva, ma non dimostrano che quegli spazi siano stati realizzati o trasformati legittimamente, e per questo occorre evitare tre false equivalenze:

• elaborati pratica SUAP ≠ titolo edilizio;
• attività commerciale autorizzata ≠ conformità urbanistica;
• rappresentazione catastale o commerciale ≠ Stato Legittimo dell’immobile.

Occorre fare un distinguo importante: non è vero che qualunque difformità, anche minima, comporta sempre la chiusura o sospensione dell’attività produttiva. Finché si rimane nell’ambito delle tolleranze edilizie non ci sono problemi, e forse forse anche quando risultassero accertate difformità minori di facile sanabilità, sempre a condizione che non incidano sui profili di sicurezza e idoneità dei luoghi di lavoro. Per questo, resterà sempre necessario verificare caso per caso.

Conclusioni e consigli utili

Prima di avviare, acquistare o subentrare in un’attività produttiva occorre controllare almeno:

1. lo Stato Legittimo dell’immobile e della relativa unità immobiliare;
2. la conformità tra quanto esistente e lo Stato Legittimo, entro il perimetro delle tolleranze;
3. la legittimità della destinazione d’uso;
4. l’esistenza di ordinanze, verbali, sequestri o acquisizione gratuita da parte comunale;
5. l’eventuale presenza di vincoli paesaggistici, sismici o di settore;

La verifica dovrebbe precedere la firma del contratto di locazione, la cessione d’azienda o il subingresso: intervenire dopo significa affrontare congiuntamente il profilo edilizio con quello produttivo, e i conseguenti pregiudizi economici. Le pratiche autorizzative o SCIA per attività produttive non rendono legittimo un immobile abusivo, perchè esse presuppongono che i locali possano essere legittimamente utilizzati anche da un profilo edilizio, e tale condizione deve permanere nel tempo. Piccolo distinguo: le vecchie autorizzazioni commerciali e sanitarie potrebbero però rivelarsi utili per ricostruire lo Stato Legittimo e attestare determinate trasformazioni relative a immobili risalenti.

C’è un limite altrettanto importante: la sentenza ha riguardato una situazione di abusività grave e documentata, non una piccola difformità: l’avvio, cessione, subingresso e modifiche di una attività produttiva presuppone l’avvenuta verifica dello Stato Legittimo. Il tecnico professionista deve svolgere un controllo decisivo, senza limitarsi a predisporre gli elaborati grafici ai fini commerciali e produttivi, bensì nel ricostruire la storiografica urbanistico-edilizia del fabbricato, dell’unità immobiliare e compararla con quanto ivi presente.

Hai un dubbio sulla regolarità urbanistica del tuo immobile?
Sono CARLO PAGLIAI, ingegnere urbanista, esperto in conformità e commerciabilità immobiliare.

Normativa e giurisprudenza richiamate

Normativa

• legge 7 agosto 1990, n. 241, articolo 21-octies, comma 2;
• d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, disciplina dei titoli e della vigilanza edilizia;
• legge 25 agosto 1991, n. 287, articolo 3, comma 7, nella disciplina richiamata dai precedenti;
• D.Lgs. 114/1998;

Giurisprudenza

• TAR Campania, Napoli, sez. III, sentenza n. 5027/2026, pubblicata il 26 agosto 2026;
• Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza n. 5616/2024;
• Consiglio di Stato, sentenza n. 3232/2024;
• Consiglio di Stato, sez. V, sentenze nn. 3182/2024;
• Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 3212/2018;
• Consiglio di Stato, sez. II, sentenza n. 4774/2020;
• Consiglio di Stato, sez. III, sentenza n. 6661/2018.

FAQ

Serve una verifica di Stato Legittimo per avviare un’attività produttiva e commerciale?
Sì, perchè la conformità urbanistica ed edilizia dell’immobile è presupposto per utilizzare l’immobile.

Una SCIA commerciale può sanare gli abusi presenti nei locali?

No. La SCIA commerciale abilita l’attività, ma neppure sostituisce il titolo edilizio e non regolarizza le trasformazioni abusive dell’immobile.

La planimetria allegata al SUAP dimostra lo Stato Legittimo?

No. Rappresenta l’organizzazione dichiarata dei locali ai soli fini SUAP, ma lo Stato Legittimo richiede la ricostruzione dei titoli edilizi e delle trasformazioni dell’immobile.

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CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare.

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