Fiscalizzazione abuso edilizio: la sanzione va calcolata con valori attuali?

La sentenza TAR Lombardia 2288/2026 affronta come si calcola l’importo da pagare in caso di sostituzione della demolizione con una sanzione pecuniaria.

Il caso riguarda un immobile costruito negli anni ’60, interessato da una difformità risalente nel tempo: lo spostamento del sedime dell’edificio aveva determinato la violazione della distanza minima di 10 metri da un fabbricato frontistante, prevista dall’art. 9 del D.M. 1444/1968. Il Comune ammette la fiscalizzazione, ma quantifica la sanzione con valore diverso rispetto a quello calcolato dal tecnico di parte.

Per beneficiare della sanzione pecuniaria in sostituzione della demolizione, è necessario dimostrare che la demolizione potrebbe danneggiare la parte legale dell’edificio. Un software di calcolo strutturale completo e facile da usare può essere utile per effettuare analisi dettagliate sulla struttura e asseverare che la demolizione potrebbe ledere le parti conformi alla normativa dell’edificio.

Il caso

Un privato ha acquistato un immobile ad uso abitativo e, successivamente, incaricati dei tecnici per lavori di ristrutturazione, è emerso che l’edificio presentava alcune difformità rispetto al titolo edilizio originario.

In un primo momento è stata presentata una SCIA in sanatoria per regolarizzare irregolarità ritenute minori e rientranti nelle tolleranze costruttive. Tuttavia, a seguito di richieste di integrazione da parte del Comune, è stata accertata una ulteriore difformità più rilevante: durante la costruzione originaria dell’edificio era stato modificato il sedime, con conseguente violazione della distanza minima legale di 10 metri da un edificio frontistante, prevista dalla normativa urbanistica vigente.

Poiché tale violazione non risultava sanabile e non era possibile procedere alla demolizione della sola parte irregolare senza compromettere la parte conforme dell’edificio, il proprietario ha presentato domanda di “fiscalizzazione dell’abuso”, ai sensi della normativa edilizia vigente. A supporto dell’istanza è stata depositata una relazione tecnica che attestava l’impossibilità della demolizione parziale e quantificava la sanzione dovuta in misura inferiore rispetto a quella poi determinata dall’amministrazione.

Il Comune ha accolto l’istanza di fiscalizzazione, ma ha determinato la sanzione in un importo significativamente più elevato rispetto a quello indicato nella relazione tecnica del ricorrente, ordinandone il pagamento entro un termine prestabilito. Il privato ha richiesto chiarimenti; la sentenza, pur dando atto nella ricostruzione in fatto della doglianza relativa al mancato riscontro, valorizza poi la nota comunale, con cui l’Amministrazione ha illustrato la metodologia di calcolo.

Contro tale provvedimento è stato proposto ricorso fondato su due principali motivi:

• carenza di motivazione e violazione dei principi generali sul procedimento amministrativo;
• errata determinazione della sanzione e violazione della normativa edilizia applicabile.

L’amministrazione comunale si è costituita in giudizio, chiedendo il rigetto del ricorso, sostenendo che:

• la determinazione della sanzione sarebbe un’attività vincolata, basata su criteri normativi predeterminati;
• la motivazione approfondita sarebbe necessaria solo per valutare l’impossibilità della demolizione, non per il calcolo dell’importo;
• il metodo di calcolo utilizzato sarebbe conforme ai parametri normativi e, comunque, prudenziale.

È legittimo un provvedimento amministrativo che determina una sanzione pecuniaria sulla base di criteri normativi vincolati senza esplicitare nel dettaglio il calcolo effettuato?

Con il primo motivo di ricorso, il ricorrente deduce la violazione dell’art. 3 della L. 241/1990, unitamente al vizio di eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione.

In sintesi, egli assume che il provvedimento con cui è stata determinata la sanzione pecuniaria relativa alla fiscalizzazione dell’abuso edilizio si sarebbe limitato a indicare l’importo complessivo dovuto, senza esplicitare il procedimento seguito per giungere a tale quantificazione e senza allegare la relativa base documentale. Tale carenza motivazionale avrebbe, secondo la prospettazione di parte, imposto al destinatario un onere improprio di ricostruzione del percorso amministrativo mediante accesso agli atti. La censura non può essere condivisa.

L’art. 3 della L. 241/1990 impone che ogni provvedimento amministrativo sia adeguatamente motivato, allo scopo di garantire la trasparenza dell’azione amministrativa, consentire il controllo sull’operato della pubblica amministrazione e assicurare al destinatario la piena effettività della tutela delle proprie posizioni giuridiche.

Tuttavia, la giurisprudenza amministrativa è consolidata nel ritenere che tale obbligo non richieda necessariamente una motivazione analitica e dettagliata in ogni suo passaggio. È sufficiente, infatti, che le ragioni della decisione risultino chiaramente comprensibili dal contenuto dell’atto oppure siano agevolmente ricavabili dagli atti del procedimento, purché questi siano conoscibili o accessibili da parte dell’interessato. In tale prospettiva, è pienamente ammissibile anche una motivazione “per relationem”, ogniqualvolta il rinvio a elementi esterni consenta comunque la ricostruzione del percorso logico seguito dall’Amministrazione.

Nel caso di specie, occorre considerare che la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 34 D.P.R. 380/2001 non costituisce l’esito di una valutazione discrezionale, bensì il risultato dell’applicazione di un meccanismo normativo rigidamente predeterminato. La norma, infatti, individua direttamente il criterio di calcolo della sanzione, rimettendo all’Amministrazione una mera attività ricognitiva e applicativa di parametri oggettivi, quali la superficie dell’intervento, il costo base di produzione e i relativi aggiornamenti secondo indici ufficiali.

In un simile contesto, l’onere motivazionale risulta fisiologicamente attenuato, proprio perché non vi è alcuna valutazione discrezionale che richieda una puntuale giustificazione delle ragioni sottese alla scelta amministrativa, ma soltanto l’applicazione di una formula legale.

Peraltro, nel provvedimento impugnato risultava chiaramente indicato il riferimento normativo applicato, ossia l’art. 34 del D.P.R. 380/2001, e il calcolo discendeva da criteri interamente predeterminati dalla legge. A ciò si aggiunge che l’Amministrazione ha successivamente fornito al ricorrente ulteriori chiarimenti, illustrando in modo analitico la metodologia seguita e indicando i singoli parametri utilizzati, quali il costo base, la superficie considerata, la rivalutazione ISTAT e i coefficienti applicati, oltre a precisare che la relativa documentazione di calcolo era comunque disponibile agli atti del procedimento.

Alla luce di tali elementi, deve ritenersi che la funzione propria della motivazione sia stata pienamente assolta, poiché il ricorrente è stato posto nelle condizioni di comprendere il criterio applicato e di contestarlo compiutamente nel merito, come del resto dimostrato dall’articolazione delle successive doglianze.

Non può quindi ravvisarsi il lamentato difetto assoluto di motivazione, risultando l’atto conforme ai principi in materia di motivazione per relationem e, soprattutto, idoneo a garantire l’effettivo esercizio del diritto di difesa.

Ne consegue il rigetto del primo motivo di ricorso.

Come si calcola la sanzione pecuniaria prevista per la fiscalizzazione degli abusi edilizi?

Con il secondo motivo di ricorso, il ricorrente contesta nel merito il metodo utilizzato dall’Amministrazione per il calcolo della sanzione pecuniaria, deducendo l’esistenza di tre profili di illegittimità:

• l’erronea individuazione del costo base di produzione;
• l’illegittima applicazione della rivalutazione ISTAT;
• l’errata determinazione della superficie oggetto di sanzione, che sarebbe stata considerata al lordo dei muri anziché al netto.

Secondo la prospettazione di parte, tali errori avrebbero determinato una quantificazione della sanzione eccessiva e sproporzionata rispetto a quella effettivamente dovuta.

L’Amministrazione resistente, al contrario, sostiene la piena correttezza del procedimento di calcolo, evidenziando come la determinazione della sanzione prevista dall’art. 34 del D.P.R. 380/2001 costituisca attività interamente vincolata, priva di margini di discrezionalità. Secondo la difesa comunale, il calcolo deve essere effettuato secondo criteri attuali, in modo da garantire l’effettività e la reale capacità deterrente della sanzione, evitando che la stessa perda valore nel tempo.

Sotto il profilo normativo, l’art. 34 del D.P.R. 380/2001 stabilisce che la sanzione pecuniaria è pari al doppio del costo di produzione della parte dell’opera realizzata in difformità, determinato secondo i criteri di cui alla L. 392/1978. Tale disciplina distingue, a seconda dell’epoca di ultimazione dell’immobile, tra un costo base fisso per gli edifici anteriori al 31 dicembre 1975 e un sistema di determinazione aggiornabile mediante successivi decreti ministeriali per gli immobili di epoca successiva.

Il nodo interpretativo centrale della controversia riguarda proprio la questione dell’attualizzazione del costo di produzione, ossia se esso debba essere riferito al momento storico di realizzazione dell’abuso oppure aggiornato al momento dell’irrogazione della sanzione.

Sul punto si contrappongono due orientamenti giurisprudenziali.

Secondo una prima tesi, sostenuta dal ricorrente, il rinvio alla L. 392/1978 imporrebbe l’utilizzo di valori storici, cristallizzati al momento della realizzazione dell’abuso, senza alcuna rivalutazione successiva. In tale prospettiva, l’aggiornamento del parametro economico risulterebbe estraneo al sistema normativo e potenzialmente lesivo del principio di legalità.

Di diverso avviso è l’orientamento fatto proprio dal Tar, secondo cui il costo di produzione deve invece essere attualizzato al momento dell’irrogazione della sanzione, in applicazione del principio tempus regit actum e in coerenza con la natura permanente dell’illecito edilizio. L’abuso, infatti, non si esaurisce con la sua realizzazione, ma permane nel tempo fino alla sua rimozione o sanatoria, con la conseguenza che il regime sanzionatorio applicabile è quello vigente al momento dell’adozione del provvedimento.

A tale conclusione conducono anche considerazioni di ordine funzionale. La fiscalizzazione dell’abuso edilizio non ha natura meramente afflittiva, ma svolge una funzione sostitutiva della demolizione, dovendo quindi rappresentare una misura effettiva e non meramente simbolica. Ne consegue che la sanzione deve riflettere il valore attuale dell’intervento abusivo, al fine di garantire un adeguato effetto dissuasivo.

Inoltre, l’utilizzo di valori storici non aggiornati determinerebbe un ingiustificato vantaggio per l’autore dell’illecito, il quale verrebbe a beneficiare del mero trascorrere del tempo, con evidente compromissione della funzione preventiva e ripristinatoria della sanzione amministrativa.

Tale impostazione risulta coerente con i più recenti arresti giurisprudenziali e con i principi espressi dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato in materia di sanzioni edilizie, i quali valorizzano l’esigenza di assicurare l’effettività e l’omogeneità del trattamento sanzionatorio, anche mediante l’utilizzo di criteri di aggiornamento economico come gli indici ISTAT.

Alla luce di tali principi, deve ritenersi corretto il metodo seguito dall’Amministrazione. Nel caso concreto, infatti, il Comune ha utilizzato come base di calcolo il valore previsto dal D.M. 18 dicembre 1998, applicando successivamente gli aggiornamenti ISTAT fino alla data di adozione del provvedimento.

Quanto alla superficie da assumere a base del calcolo, non può condividersi la tesi del ricorrente secondo cui dovrebbe farsi riferimento alla superficie netta. L’art. 34 del D.P.R. n. 380/2001 si riferisce alla “parte dell’opera realizzata in difformità”, rinviando alla L. 392/1978 esclusivamente per la determinazione del parametro economico del costo di produzione, senza estendere tale rinvio ai criteri di misurazione fisica dell’abuso. Ne deriva che la superficie deve essere intesa nella sua consistenza reale e complessiva, comprensiva degli elementi strutturali, quali i muri perimetrali, sicché correttamente l’Amministrazione ha fatto riferimento alla superficie lorda.

Parimenti infondata è la doglianza relativa alla pretesa sproporzione della sanzione. La sua quantificazione, infatti, discende direttamente dall’applicazione di parametri normativi predeterminati, senza alcun margine di discrezionalità in capo all’Amministrazione. Inoltre, la misura non può essere rapportata al prezzo di acquisto dell’immobile, trattandosi di grandezze eterogenee. La sanzione, infatti, è funzionalmente diretta a neutralizzare il vantaggio economico derivante dall’abuso e a sostituire la demolizione nei casi in cui essa non sia possibile, con finalità di ripristino dell’ordine urbanistico violato.

Per tutte le ragioni esposte, il secondo motivo di ricorso deve essere respinto, così come deve essere integralmente rigettato il ricorso.

Leggi l’approfondimento su Fiscalizzazione abuso edilizio

Indirizzo articolo: https://biblus.acca.it/notizie/fiscalizzazione-abuso-edilizio-la-sanzione-va-calcolata-con-valori-attuali/