perché non bastano contro la demolizione • Carlo Pagliai ingegnere urbanista

Da oltre un decennio dico “Ante 1967 non significa automaticamente legittimo”, è la più grande credenza diffusa nelle verifiche immobiliari, perchè trascura almeno tre versanti:

1. ubicazione dell’edificio;
2. quale disciplina era vigente all’epoca
3. quando furono realizzate le singole trasformazioni.

In questo senso le planimetrie catastali possono offrire un contributo alla ricostruzione della storia evolutiva e trasformativa, ma non per questo diventano titoli abilitativi edilizi. Il TAR Campania, Napoli, con la sentenza n. 5034/2026, ha confermato due ordinanze di demolizione relative a frazionamento, modifiche dei prospetti, trasformazione a uso residenziale e soppalco. La decisione è utile perché collega l’onere probatorio del proprietario alla verifica dello Stato Legittimo, ma il risultato dipende anche dai documenti e accertamenti che collocavano l’esecuzione di alcune opere ai giorni nostri.

Punti chiave

1. L’anteriorità al 1967 non esclude il titolo edilizio quando l’opera ricadeva in un centro abitato già soggetto alla legge urbanistica del 1942.
2. Le planimetrie catastali hanno funzione fiscale, e in certi casi da esse si può desumere lo Stato Legittimo.
3. L’onere di provare epoca e consistenza delle opere grava normalmente sul proprietario che invoca la loro realizzazione remota, mentre il Comune è onerato dal controdedurre le prove e fornire quelle contrarie.

La formula “ante 1967” non garantisce la conformità urbanistica edilizia

La legge n. 765/1967 estese l’obbligo di licenza edilizia all’intero territorio comunale, ma non segnò l’inizio assoluto di controlli rigorosi e puntuali sul territorio, ad esempio svolgendo fitte campagne aerofotogrammetriche; a dire il vero non è risultato neppure che le abbiano svolte prima dell’entrata in vigore, segnalando anche che vere campagne di fotogrammetria aerea furono avviate dalle Regioni ordinarie, istituite a partire dagli Anni ’70. L’originaria versione dell’articolo 31 della legge n. 1150/1942 imponeva l’obbligo di licenza edilizia nei centri abitati e, a determinate condizioni, nelle zone di espansione previste dai piani regolatori:

«Chiunque intenda nell’ambito del territorio comunale eseguire nuove costruzioni, ampliare, modificare o demolire quelle esistenti ovvero procedere all’esecuzione di opere di urbanizzazione del terreno, deve chiedere apposita licenza al sindaco».

Perciò l’affermazione “l’immobile esisteva prima del 1967” è incompleta senza l’esatta localizzazione e la disciplina allora applicabile. Occorre inoltre distinguere l’edificio originario dalle opere integrali e/o parziali successive, proprio come recita la definizione dello Stato Legittimo (articolo 9-bis c.1-bis DPR 380/01): infatti, un fabbricato può avere origine remota e avere uno Stato legittimo pienamente corretto nella sua consistenza iniziale, ma nei successivi anni potrebbero avere effettuato trasformazioni senza gli opportuni titoli edilizi previsti in ogni relativa epoca, come un frazionamento, un cambio d’uso, un soppalco o una modifica dei prospetti, anche se realizzati molti anni dopo.

Le opere contestate e i diversi vincoli presenti

Nella sentenza TAR Campania n. 5034/2026 il Comune aveva contestato due gruppi di interventi:

1. una diversa distribuzione interna, il frazionamento di un’unità e modifiche dei prospetti, sostituzione di un vano passaggio con un vano combinato portafinestra, arretrato rispetto alla facciata del fabbricato;
2. la trasformazione di una porzione dell’androne in superficie residenziale, con realizzazione di un soppalco e apertura di una finestra, costituente creazione di carico urbanistico e pertanto nuova costruzione;

Il ricorrente sosteneva che l’immobile fosse anteriore al 1930, richiamando testualmente le planimetrie catastali storiche (di impianto 1939, suppongo) come documenti probanti la preesistenza, tuttavia la zona era anche sottoposta a ulteriori gradi di tutela:

• paesaggistica estesa al territorio comunale;
• piano territoriale paesistico con protezione integrale
• classificazione sismica e rischio vulcanico.

Il TAR ha mantenuto distinti questi profili e discipline urbanistico-edilizie, sollevando la mancanza dei titoli edilizi, dell’autorizzazione paesaggistica e dell’assenso sismico richiesti per le opere accertate: questi due profili però non saranno affrontati in questo post.

Il nodo giuridico deciso dal TAR

L’oggetto di ricorso riguardava l’adeguatezza istruttoria dell’ordinanze di rimessa in pristino e le motivazioni, nonostante che il fabbricato fosse di origine risalente, come comprovato dalle planimetrie catastali storiche. Il TAR ha respinto il ricorso del cittadino perché gli accertamenti comunali contenevano elementi in grado di datare alcune trasformazioni edilizie compiute in epoca successiva al 2021, sulla base di un frazionamento catastale registrato nel 2022 e, secondo la tesi del Comune, non era accompagnato da un titolo edilizio. Il TAR ha richiamato tra i motivi un principio già affermato in altra pronuncia:

«è circostanza di per sé irrilevante al fine di giustificare la mancanza del titolo edilizio, ove non sia accompagnata dalla allegazione di circostanze che depongano nel senso della relativa collocazione in zona esterna rispetto al centro abitato». (T.A.R. Puglia Lecce, sezione prima, sentenza 17 aprile 2023 n. 476).

Ergo, la decisione non si è fondata soltanto su un principio generale relativo all’immobile ante 1967, ma anche sulla mancanza di prove concrete della realizzazione di queste recenti opere. Si rammenta infatti che la dimostrazione dello Stato Legittimo nel tempo deve essere strutturata come una catena composta da tanti anelli, l’uno collegato con gli altri: idem deve avvenire con le trasformazioni edilizie.

L’onere della prova (e controprova) sull’epoca di realizzazione

Quando l’amministrazione comunale contesta un illecito edilizio, deve accertare le opere e gli elementi essenziali che definiscono la natura irregolare; tuttavia, chi sostiene che l’intervento risalga a un’epoca nella quale non era necessario alcun titolo abilitativo deve fornire documenti probanti, elementi attendibili e concordanti tra di loro. Il legislatore. all’interno della definizione di Stato Legittimo (art. 9-bis TUE) ha fornito un principio di valore probante generale, e un primo elenco non esaustivo di documenti aventi natura probante:

«Per gli immobili realizzati in un’epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, lo stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto, o da altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d’archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza, e dal titolo abilitativo che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Le disposizioni di cui al quarto periodo si applicano altresì nei casi in cui sussista un principio di prova del titolo abilitativo del quale, tuttavia, non siano disponibili la copia o gli estremi».

I documenti probanti possono comprendere pratiche d’archivio pubblico (es. autorizzazioni sanitarie), atti pubblici (es. rogiti compravendite), fotografie aeree, elaborati datati e documentazione storica di origine comprovata. La ricostruzione deve restare coerente con sagoma, volume, distribuzione, destinazione d’uso, eccetera, nell’intero arco temporale e diverse epoche.

Nel caso specifico il TAR ha richiamato l’orientamento secondo cui l’onere di provare l’epoca dell’opera grava sul privato, perché questi solitamente dispone della documentazione e della conoscenza della storia del bene; il principio e obbligo di prova è stato però recentemente riequilibrato con quello di controprova, a carico della pubblica amministrazione:

«l’onere di provare la data di realizzazione e la consistenza dell’immobile abusivo spetta a colui che ha commesso l’abuso, mentre solo la deduzione da parte di quest’ultimo di concreti elementi di riscontro trasferisce il suddetto onere di prova contraria in capo all’amministrazione». (Consiglio di Stato n. 3906/2026, n. 10136/2025, n. 7107/2024, n. 1222/2022).

In senso analogo si è già espresso sempre il Consiglio di Stato, il quale con sentenza n. 418/2026 ha affermato:

«Sebbene infatti spetti, per indirizzo pretorio consolidato, alla parte l’onere della dimostrazione dell’anteriorità della costruzione rispetto alla legge Ponte, qualora nemmeno una verificazione riesca a darne dimostrazione, non ragionevolmente esigibile che il proprietario (pure avente causa rispetto a chi la costruì) subisca le conseguenze negative che ne derivano. La sentenza ha pertanto condivisibilmente respinto il ricorso, che per altro verso non è assistito da alcun elemento di prova a sostegno della necessità che il contestato immobile sia stato realizzato senza il necessario titolo edilizio».

Quale valore hanno le planimetrie catastali nello Stato Legittimo?

Il Catasto descrive i beni principalmente per finalità fiscali, ma non esercita un controllo sostitutivo riguardante i profili autorizzativi urbanistico-edilizi: le planimetrie catastali possono avere valore indiziario, con cui ricavare la legittimità a certe condizioni (vedi ultimi due periodo della definizione normativa di Stato Legittimo), qualora di epoca storica e coerenti con gli altri documenti costituenti la storiografia immobiliare. Spesso si rende necessario verificare la storia dell’immobile fino a ricercare le planimetrie di impianto catastali 1939-41.

Nel caso esaminato mancava la planimetria storica capace di comprovare un frazionamento avvenuto in epoca risalente in edificazione libera, mentre il Comune aveva provato che il frazionamento era stato depositato al Catasto Fabbricati nel 2022. L’aggiornamento catastale documentava l’esistenza della suddivisione, senza dimostrare che fosse supportata da titolo edilizio, risultato inesistente. È vero che un errore catastale non dimostra necessariamente un abuso, così come la corrispondenza catastale non prova da sola la conformità urbanistico-edilizia: si ribadisce, infatti, che occorre esaminare assieme l’intera filiera documentale acquisita, e fare una valutazione unitaria. A proposito di quest’ultima, questo criterio è stato correttamente applicato anche nel caso di specie.

Perché le opere sono state valutate unitariamente

Un altro importante profilo tratto in sentenza TAR riguarda la qualificazione dell’illecito edilizio, basato sul risultato complessivo, stratificato e accumulato nello stato ultimo dell’organismo edilizio.
Il TAR ha richiamato il fondamentale principio della valutazione unitaria delle opere, secondo cui: che «la valutazione dell’abuso edilizio presuppone una visione complessiva e non atomistica delle opere realizzate”, sicché “non è dato scomporne una parte per negare l’assoggettabilità ad una determinata sanzione demolitoria, in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio deriva non da ciascun intervento a sé stante bensì dall’insieme delle opere nel loro contestuale impatto edilizio e nelle reciproche interazioni» (Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenza 13 marzo 2026, n. 2086)

In definitiva, la frammentazione artificiosa non può essere utilizzata per “ridurre “spacchettare” in più parti il titolo edilizio richiesto o sottrarre il complesso delle trasformazioni alla sanzione applicabile.

Conclusioni e consigli utili

No, l’origine anteriore al 1967 e le planimetrie catastali non dimostrano automaticamente la legittimità dell’immobile: anche se è vero che si possono costituire elementi per la sua ricostruzione storica, i documenti raccolti devono essere coordinati con la localizzazione storica in epoca e zona allora priva di obbligo di titolo abilitativo, dovendo verificare anche i titoli edilizi relativi alle trasformazioni successive, a prescindere dalla loro entità, come appunto un semplice frazionamento. La verifica di conformità urbanistica consiste in una ricostruzione diacronica, regressiva e documentale, anche perchè è inverosimile che un titolo abilitativo edilizio situato all’interno della catena storica possa risolvere il problema di legittimità (salvo il cosiddetto “ultimo titolo abilitativo sanante“, introdotto dalla L. 105/2024 nel D.P.R. 380/2001, ma per ora riscuote scarsi successi.

Hai un dubbio sulla regolarità urbanistica del tuo immobile?
Sono CARLO PAGLIAI, ingegnere urbanista, esperto in conformità e commerciabilità immobiliare.

Normativa e giurisprudenza richiamate

Normativa

• legge 17 agosto 1942, n. 1150, articolo 31, nel testo applicabile ratione temporis;
• legge 6 agosto 1967, n. 765;
• d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, articoli 3, 10, 31 e 33;
• legge 7 agosto 1990, n. 241, articoli 7 e 21-octies;
• decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, articoli 146, 149 e 157;
• d.P.R. 13 febbraio 2017, n. 31;
• disciplina regionale sismica e del rischio vulcanico richiamata negli atti comunali.

Giurisprudenza

• TAR Campania, Napoli, sez. III, sentenza n. 5034/2026, pubblicata il 28 agosto 2026;
• Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza n. 2086/2026, sulla valutazione unitaria delle opere;
• Consiglio di Stato, sez. II, sentenza n. 2787/2026;
• Consiglio di Stato, sentenza n. 418/2026;
• Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza n. 1222/2022;
• TAR Puglia, Lecce, sez. I, sentenza n. 476/2023, sul rapporto tra opere ante 1967 e centro abitato.

FAQ

Un immobile costruito prima del 1967 è automaticamente legittimo?

No, serve una puntuale verifica della disciplina vigente ad un epoca e zona esonerata dall’obbligo di titolo della costruzione, oltre ai titoli delle trasformazioni integrali e parziali realizzate successivamente.

La planimetria catastale prova la conformità urbanistica?

Come regola generale no, la planimetria catastale può avere valore indiziario e sostitutivo dello Stato Legittimo in due precisi casi.

Chi deve provare che l’opera è molto antica?

In linea generale, il proprietario che invoca l’epoca remota deve produrre elementi attendibili e concordanti riferiti alla specifica opera contestata.

Un frazionamento catastale rende legittimo il frazionamento edilizio?

No. L’aggiornamento catastale registra la suddivisione ai fini fiscali, ma non dimostra che il frazionamento sia stato autorizzato sotto il profilo edilizio.

Le opere devono essere valutate una per una?

La singola opera va identificata, ma il titolo e la sanzione possono dipendere anche dal risultato complessivo e dall’interazione tra tutte le trasformazioni eseguite.

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CARLO PAGLIAI, Ingegnere urbanista, esperto in materia di conformità urbanistica e commerciabilità immobiliare.

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