Il project financing nel nuovo codice appalti

Cos’è la finanza di progetto e cosa cambia con il nuovo codice dei contratti pubblici e con il relativo Correttivo?

Analizziamo il libro IV, parte II del D.Lgs. 36/2023 dedicata alle concessioni, l’ambito in cui si colloca il project financing.

Come dimostra il caso del project financing, il nuovo codice appalti pone sfide inedite nella gestione dei lavori pubblici ai tecnici, alle imprese e alle pubbliche amministrazioni. La digitalizzazione dei contratti pubblici, in particolare, richiede:

Cos’è il project financing?

Il project financing ha acquisito un ruolo sempre più rilevante nel contesto normativo nazionale, rappresentando un’alternativa alla tradizionale dicotomia tra il finanziamento interamente pubblico delle opere e il ricorso esclusivo al mercato, grazie a modelli di cofinanziamento pubblico-privato. Inoltre, questo strumento si inserisce trasversalmente tra gli obiettivi del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), in particolare nelle iniziative volte a promuovere la concorrenza e nella riforma del sistema degli appalti e delle concessioni pubbliche. Nello specifico, rientra sia nell’ambito della “M1C2-11-12 Riforma 2 – Leggi annuali sulla concorrenza” sia nella “M1C1-73-quinquies Riforma 1.10 – Entrata in vigore di nuove disposizioni giuridiche sul finanziamento dei progetti”. La riforma denominata “M1C1-73-quinquies Riforma 1.10” introduce nuove misure volte a rafforzare la professionalizzazione, anche attraverso la formazione, e ad incentivare il ricorso alla qualificazione. L’obiettivo principale è migliorare l’efficienza negli affidamenti e favorire la competitività delle concessioni, ridefinendo il ruolo del project financing.

La finanza di progetto è una modalità particolare di finanziamento delle opere pubbliche che genera flussi di cassa sufficienti a remunerare l’investimento effettuato e a garantire un utile. È uno degli strumenti privilegiati per la realizzazione di opere pubbliche tramite l’impiego di risorse private, favorendo l’efficienza allocativa e la capacità innovativa del mercato.

Essa rientra nella categoria dei contratti di partenariato pubblico privato (PPP) e in quelle forme di cooperazione tra settore pubblico e privato finalizzate alla realizzazione e alla gestione di opere/servizi, non senza rischi connessi alla realizzazione e alla gestione da parte dell’operatore privato.

Le fasi dei lavori in cui i soggetti privati vengono coinvolti sono:

• realizzazione;
• gestione;
• accollo totale o parziale dei costi.

Il D.Lgs. 36/2023 dedica alla finanza di progetto la parte II del libro IV (artt. 193– 194–195) a questa disciplina, dando importanza già alla fase preliminare: la verifica dell’interesse pubblico alla proposta, prevista dall’art. 193, comma 4. Si tratta di una valutazione preventiva con cui l’amministrazione accerta che la proposta del promotore risponda ad un effettivo fabbisogno pubblico, sia coerente con la propria programmazione e non presenti ostacoli evidenti sotto i profili giuridici, economici e tecnico-realizzativi. Non è ancora la valutazione di fattibilità completa, ma un filtro strategico che consente all’ente di investire risorse solo su iniziative realmente utili. Questa verifica viene istruita dal RUP e formalizzata tramite atto amministrativo espresso e motivato, adottato dal dirigente competente. A seconda della complessità dell’intervento, l’ente può svolgerla con il proprio personale interno oppure avvalersi di professionalità specialistiche, soprattutto per la valutazione costi-benefici, ritenuta imprescindibile.

Ma cosa cambia rispetto al vecchio Codice (D.Lgs. 50/2016)?

Parere MIT 3824/2025: cos’è la verifica preliminare dell’interesse pubblico alla proposta?

L’ente può svolgere autonomamente la preliminare verifica d’interesse pubblico tramite il proprio personale tecnico-amministrativo, ma per proposte complesse è opportuno ricorrere a professionalità specialistiche, soprattutto per la valutazione costi-benefici. La verifica consiste in una valutazione preliminare di utilità, coerenza con la programmazione e sostenibilità dell’intervento. L’istruttoria è predisposta dal RUP. L’esito è formalizzato con atto amministrativo espresso e motivato, adottato di norma dalla dirigenza tecnica o dall’organo competente secondo il regolamento dell’ente. Leggi l’approfondimento.

Project financing nel nuovo codice appalti: cosa cambia?

Il legislatore fa innanzitutto chiarezza sul rapporto tra concessione e finanza di progetto. Non sono due contratti diversi, come era nel vecchio codice. Si tratta dello stesso contratto di concessione che può essere finanziato in corporate financing oppure in project financing. In ragione delle peculiarità di tale ultima operazione economica (in cui la società di progetto isola il progetto e consente di schermarlo dai rischi operativi), sono state comunque riservate alla finanza di progetto norme specifiche in tema di aggiudicazione ed esecuzione del contratto: la finanza di progetto è così diventata un capitolo ‘interno’ alla disciplina della concessione.

Il project financing nel nuovo codice degli appalti: come viene semplificato

La disciplina della finanza di progetto, come si può intuire anche solo dalla riduzione dei commi dell’articolo di riferimento rispetto alla vecchia normativa, è stata interessata da una importante semplificazione. Nello specifico:

• sono stati eliminati tutti i riferimenti alla nautica di diporto;
• è stata eliminata la finanza di progetto ad iniziativa pubblica, poiché ritenuta di fatto una duplicazione rispetto alla scelta della pubblica amministrazione di indire una gara pubblica per l’affidamento di una concessione. Sono stati pertanto soppressi i primi 14 commi del vecchio articolo 183 del D.Lgs. 50/2016, rimane il solo procedimento di project financing ad iniziativa privata di cui all’art. 193 del nuovo codice;
• nella finanza di progetto ad iniziativa privata è stata eliminata la precisazione secondo la quale gli operatori economici potevano presentare proposte anche se presenti negli strumenti di programmazione approvati dall’amministrazione aggiudicatrice sulla base della normativa vigente, poiché una volta inserita la previsione sul programma triennale delle esigenze pubbliche idonee ad essere soddisfatte attraverso forme di partenariato pubblico-privato si è ritenuto che la disposizione non avesse più alcuna utilità. Resta comunque salva la possibilità per gli operatori economici di presentare proposte sia con riferimento ad iniziative non presenti negli strumenti di programmazione, sia con riferimento ad iniziative ivi presenti, proponendo modalità diverse di realizzazione.

Ma analizziamo nello specifico gli articoli di riferimento: articolo 193, articolo 194 e articolo 195.

Cosa cambia con il Correttivo?

Il D.Lgs. 209/2024 sostituisce integralmente l’articolo 193 del Codice, al fine di attuare gli impegni previsti dal PNRR e agevolare l’applicazione di questo strumento. Inoltre, in risposta alle osservazioni della Commissione Europea nell’ambito della procedura d’infrazione INFR (2018)2273 per la mancata conformità alla normativa UE in materia di concessioni e appalti, vengono introdotte disposizioni volte a garantire trasparenza e pubblicità nella selezione delle proposte di fattibilità.

La nuova disciplina distingue tra le due principali modalità di finanza di progetto: iniziativa privata e iniziativa pubblica. In…